■本期主持：刘守英（中国人民大学经济学院教授、国务院发展研究中心学术委员会原副秘书长）
■本期主题：农地三权分置与深化农村改革
党的十八大以来，我国以农地三权分置为核心的农村深化改革顶层设计逐渐明朗化，从提出“要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”，到“形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局”，到要求研究“完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”，到2016年11月出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，旨在“围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定‘三权’内涵、权利边界及相互关系，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度”。对三权分置的意义，也提到了是“我国农村改革的又一次重大创新”的高度。随着改革方向的明确，地方推进大大加快，土地流转大大加速，小农以外的各类经营主体大量涌现，部门和地方政府各种奖励政策纷纷出台，促进农地三权分置的政策与试验加快推进。实践证明，三权分置有利于解决目前我国农业耕地分布条块小型化而低效的问题，有利于引入有能力的第三方从事规模化农业、绿色农业和科技农业。但实践中也存在一些不容忽视的问题，在学界也存有争议。为此，本期三篇文章分别从经济学、法学以及政府管理三个方面，对相关问题分析讨论，以期深化读者对三权分置理论与实践的认识。
善待农民地权是农地三权分置的前提
作者：刘守英
在推进农地三权分置的实践中，从各方面的反应来看，地方推进经营权流转、扩大规模经营、培育经营主体的热情很高，在扩大集体组织权力和搞活经营权上劲头很足，对于承包农户的土地权利却重视不足，甚至存在削弱和侵犯。笔者认为，正确对待和处理好承包农户的土地权利，是实施农地三权分置的前提和关键，如果处理不好，不仅会使已经明确的改革主线跑偏，还会造成农民和乡村的不稳，影响经济社会转型进程。
集体所有权是农民集体的所有权
我国农村家庭联产承包制改革实现了集体所有制下集体所有权和农户使用权的分离，在保持集体所有权的前提下，将农地使用权、收益权、转让权赋予了农户。对于这套制度安排，一直存在一种指责，认为它导致集体权力弱化甚至虚置，影响集体经济做强做大。这一指责背后的理论基础，是将集体所有权等同于集体组织支配集体土地和资产的权力。事实上，我国集体所有权的来源是农民私产的组合和农民合作以后形成的资产，是一个集体内农民土地等财产的集合，集体组织只是集体内的农民集合委托使用、管理与经营集体资产的代理人。上世纪80年代的农村改革实质上是将集体所有土地回归集体成员，确立以成员权为基础的农民集体所有制度。这一制度安排不仅得到《农村土地承包法》的法律承认，分别在第2条和第12条得到法律明确表述，农民集体所有土地按归属分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《物权法》对农民集体所有的内涵表述得更为明确，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，并且规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用、分配办法等须经本集体成员决定。
本次出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），秉承集体所有土地农户承包的传统和法律规定，坚持集体土地所有权为农民集体所有，农民集体是土地集体所有权的权利主体，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在继续重申《土地承包法》中农民集体对承包地发包、调整、监督、收回、征收补偿等各项法定权能的同时，进一步明确承包农户的土地承包权转让要经农民集体同意且只能在本集体经济组织内进行，经营权的流转须向农民集体书面备案。为防止少数人侵害农民权利，确保农民集体有效行使集体土地所有权，要求以集体经济组织民主议事机制保障集体成员的知情权、决策权、监督权。
承包权是法律赋予农民的财产权
农户取得农地的承包经营权是我国农村改革的最主要成果，是中国共产党历史上第二次给农民土地赋权，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政权，第二次是以还权于农民的家庭承包制改革开启中国改革开放的历程。如何对待和处置农民的土地承包经营权是三权分置改革带有方向性的问题。一种观点认为，家庭联产承包制改革旨在调动农民种地积极性，主要解决集体所有下的农户土地使用权问题，三权分置改革旨在调动经营者的耕作积极性，主要解决工业化、城镇化及人地分离下的经营权问题。从两次改革要解决的阶段性问题来看，这一观点有一定道理，但从两次改革的共同性质来看是相同的，就是必须保护好农民的土地权利，前次改革以还土地使用权于农民为落脚点，此次改革是以不损害农民承包权为前提。
从法律特征来看，农民土地承包经营权的取得有其特殊性，它由农民集体以发包方式赋权给本集体成员，但这个发包主体就是农民集体自身，并且法律对发包方的行为进行了各种限制，以防止农民土地使用权的残缺，承包期限从15年到30年到“长久不变”，《物权法》对承包经营权的权利内涵予以了明确的规定，即土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。农民的土地权利通过《土地承包法》“赋予农民长期而有保障的土地使用权”而成为农民的财产权。
《意见》明确要求在实施三权分置中，要严格保护农户承包权，不仅重申集体土地承包权属于农民家庭，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利，还强调要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在各项权能中，除了维护法律赋予承包农户的占有、使用权，以及通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式行使承包地流转权之外，还增加了承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施并获得收益，以及对承包土地经营权设定抵押权、自愿有偿退出承包地，体现了“不管怎么改，不能把农民利益改少了”的原则。
经营权是农民承包权派生的耕作权
将经营权从承包经营权中分置出来，单设农地经营权，被认为是实行三权分置具有标志性意义的制度安排。这一制度设置从一开始就受到法学界的质疑，原因是：现行土地承包法对土地承包经营权的流转已有明确规定，这一权利由法律赋予了承包土地的农户，明确承包方是土地承包经营权流转的主体，有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，依法以转包、出租、互换、转让或其他方式流转土地是农户享有的土地承包经营权的重要权利。
设置土地经营权不是否定现行法律赋予农户土地承包经营权内含的流转权，《意见》也明确土地经营权由农户承包经营权派生而出，也就是说，无论怎样设置土地经营权，都以承认和保障现行法律赋予承包农户的流转权为前提。但是，随着经济结构变革、人地关系变化及农业经营主体的成长，有必要在不损害承包者流转权利的基础上，对土地经营权设权与赋权。原因在于：工业化城镇化带来的人地分离，造成农户土地承包权与经营权事实上的分离；农地经济重要性下降以后，农地的财富功能下降；村外农业经营者通过流转进村种地，传统亲戚、熟人之间的口头合约有向正式合约转变的需求；新型农业经营主体的成长不仅对资本抵押品需求增加，而且由于其更大额投资对产权稳定性与保护提出更高要求。不对土地经营权设权赋权，农业经营主体难以成长，农业发展方式难以转变。
在原有法律对经营权保护缺乏安排的情况下，《意见》对经营权赋权予以了比较详细的规定。明确土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，对经营主体依流转合同取得的土地经营权予以平等保护；经营主体经承包农户同意所从事的改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，可以依照流转合同约定获得合理补偿；流转合同到期后有权按照同等条件优先续租承包土地；经承包农户或其委托代理人书面同意后经营主体可再流转土地经营权；流转土地被征收时，其地上附着物及青苗补偿费按照流转合同约定确定其归属；新型经营主体可依法依规开展土地经营权抵押融资。要强调的是，对经营权的设权与赋权，使农地权利体系更加完整，也使农户土地承包经营权的流转权更有效实现。
妥善处理好农民地权问题是关键
以农地三权分置为核心的农村深化改革已经开启，这一改革对中国乡村的现代化进程将产生深远影响。它将使现行的集体所有制下所有权与承包经营权为基础的农地权利体系演变为土地所有权、承包权与经营权平行的农地权利体系，促进村社集体成员与土地的分离，对经营主体土地权利的开放与保障将促进新型经营主体的进入与成长，为我国农业发展方式转变和农业现代化提供制度基础。
农地三权分置改革的目标能否达成取决于实施，实施的关键取决于能否善待第一轮农地改革分到13亿多亩耕地的小农。第一轮农地改革通过赋予集体制下的农户承包经营权，调动了几亿农民的积极性，解决了农产品供给和粮食安全问题，这一轮农地改革决不能以任何理由和任何方式为了新型经营主体的经营权而造成农户地权的被削弱、被侵犯甚至丧失。为此，在农地三权分置的实施中，必须非常小心地对农民土地权利予以关照。
一是在认识上必须明确，只有解决好农民地权问题才能促进经营权的流转与农业现代化。农民的承包权利安排不完整，从承包经营权派生出的经营权能的设置和赋权就没有权利来源；没有农民承包权的更充分保障，农民就不会轻易将经营权流转出来，经营权的设权赋权就难以有效推进。因此，必须通过三权分置改革将农民土地承包权做得更完整，在原来已赋予农民土地使用权、收益权、流转权的基础上，赋予农民土地的继承权、抵押权和更充分的转让权，充分尊重农民在承包权与经营权分离中的选择权与自主权。
二是保证集体所有权是农民成员集体所有。集体所有权不是少数人支配的权利，也不是集体组织的所有权，而是村社所有成员集合的所有权。不能以壮大集体经济的名义削弱、侵犯、剥夺农民成员的土地权利，不能以集体所有权的名义壮大集体组织对村社土地的支配权，不能以创新农业经营方式（如专业社、股份合作社、家庭农场、公司等）的名义造成农户承包权的减少和丧失，明确集体公共部分的土地和资产也是集体成员共同财产，这些资产的归属和收益也必须属于农民集体所有和共享。
三是坚持经营权由农民承包经营权派生。无论经营权如何设权赋权，它都是由承包经营权派生出来的权利，是依享有承包经营权的农户与获得经营权的经营主体之间的合约议定而成，这是经营权设权赋权的权利基础。在三权分置实施中，经营权的权能设置必须以承包经营权权能为基础；必须明确经营权流转的收益归承包农户。集体所有权代理者既不能自行将已经赋予承包者的权利转让给新型经营主体，也不能将集体公共资源权利擅自转让给其他经营主体。
落实三权分置应坚持市场导向
作者：赵鲲（农业部经营管理司副司长）
农村土地三权分置是继家庭联产承包责任制后的又一制度创新，两者一脉相承，都是在总结农民群众实践的基础上逐步转化为全国性政策。同时，两大制度创新产生和实施的历史背景、时代条件不同，在落实三权分置的过程中，一定要坚持市场导向，着力健全促进其自我实施的体制机制，确保充分发挥政策创设的积极作用。
三权分置源于市场经济环境下实践需求的推动
上世纪七八十年代实行联产承包责任制，同样源于农民群众的实践创造，但当时处于计划经济时代，无论是改革前的生产队还是改革初期的承包农户，其农业生产经营行为都附属于计划种植、统购统销的宏观调控。因此，联产承包责任制的变革，主要体现了短缺经济的时代特征，其绩效更多地表现为刺激产量的提高，离通过市场优化配置资源还有很大的距离。与承包制相比，三权分置孕育于社会主义市场经济环境，其实质是典型的诱致性制度变迁。在承包地流转形成的三权分置格局中，流出承包地的农户可以获得租金收入，并因其劳动力的解放而获得非农就业收入；新型农业主体则可以通过扩大经营规模提升农业效益，在同样的承包土地上获得比支付租金更高的农业生产经营收入。可以说，通过土地经营权流转，流出农户和新型经营主体都获得了好处，政府也可以实现促进二、三产业发展，提升农业规模经营水平等政策目标。因此，这是一个市场经济条件下各方共赢的帕累托改进。实践中，三权分置最早在经济发达地区出现也说明了这一点。如上世纪90年代中期，浙江一些地区就已经给新型经营主体发放流转土地他项权证，在山东枣庄等一些农村改革试验区也给流入方发放流转土地使用权证。因此，如果说承包制率先在比较贫困的农村突破，是因为太穷太苦，受生活所迫、逼上梁山，主要体现社会发展规律的话，三权分置最早在经济发达地区出现，则是因为非农就业机会增多，是市场配置资源的必然结果，主要体现了市场规律的作用。
三权分置的政策取向是发挥市场在农地资源配置中的主导作用
实行家庭联产承包责任制，将农民集体的土地所有权与农户的土地承包经营权两权分离，主要是为了调动农民群众的生产积极性，解决温饱问题。两权分离的实施，主要是农村集体经济组织内部的事情，由农民群众按照国家法律政策平均承包集体土地，更多地体现了生产资料分配的公平性。实行三权分置，是以两权分离机制的确立为前提，其创新之处主要在于赋予经营权相对独立的权能，并允许各类市场主体按照竞争法则配置土地经营权，以推进农地资源的优化配置，促进土地适度规模经营和现代农业发展。集体所有权与土地承包经营权的分离，主要体现在农村集体经济组织内部的生产组织方式的变化。而三权分置中经营权的放活，则超越了传统集体社区的边界，只要给的流转价格合适，无论是否本集体经济组织成员，都可流转到土地经营权发展农业生产。
落实三权分置要着力健全市场导向的自我实现机制
如前所述，三权分置源于市场经济环境下的实践需求推动，政策目标是促进农地资源的优化配置，落实三权分置也一定要坚持市场导向，着力健全相关保障制度，为其自我实施创造良好的外部环境。
第一，就流转内容而言，经营权的权能多少应由市场主体自行决定。与农户承包权权能由法律规定不同，经营权的权利内容应由流转双方协商确定。这主要是因为，不同经营主体利用流入土地从事的产业不同，对土地租期、改善农田设施、培肥地力等方面的要求各异，国家不可能通过整齐划一的方式规定所有经营主体获得的经营权内容。把权力交给市场，让双方通过签订流转合同来约定，以适应农业生产实践对土地权能需求的丰富性、多样性。因此，政府也不宜直接颁发经营权证书，因为不可能设计一个包罗万象的证书式样，可以涵盖成千上万新型主体的各种需求。到底流转多少权能，让流转双方自己权衡，流转的权能少，租金就可能低一些，流转的权能多，租金就可能高一些。
第二，就流转进程而言，承包土地经营权流转率多高要遵循市场规律。我们搞承包制，实行两权分离，强调的是公平，遵循的是公开、公平、公正的原则。在实施时就要求步调一致，充分保障农户的土地承包经营权。现在实行三权分置，强调的是效率，遵循自愿、有偿、协商的原则。在实施时，就要坚持因地制宜、因势利导，体现差异性、多样性，不能依靠行政命令要求某地在什么时候达到多高的流转比率，更不能要求流转率达到100%。
第三，政府的任务主要是做好制度设计和权利保护工作。强调市场机制在落实三权分置中的主导作用，并不是说政府在其中无所作为。实施三权分置需要政策法律的保障和引导。要尽快完善土地承包相关法律政策，维护好农民土地集体所有权、农户土地承包权，在此基础上平等保护流入方依流转合同取得的土地经营权。同时，要通过健全土地经营权流转市场、培育市场中介组织等方式，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价值评估等服务，为三权分置有序实施提供重要保障。
推进农地三权分置的核心是经营权物权化
作者：孙宪忠 张静（中国社会科学院法学所）
中共中央十八届三中全会、四中全会均提出要在我国农业经营体制中实行三权分置的经营模式，2016年印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），对“三权分置”模式做出了更为明晰的规定：“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“严格保护农民承包权”“加快放活土地经营权”。三权分置是在我国宪法、物权法规定了农村基本财产权利制度的原则下，按照我国农业现阶段发展的实际需要而进行的重要创新。实践证明，三权分置有利于解决目前我国农业耕地分布条块小型化而低效的问题，有利于引入有能力的第三方从事规模化农业、绿色农业和科技农业。但就如何认识或定位三权分置中的第三种权利——经营权，经济学界和法学界都有不同看法。自三权分置模式提出以来，法学界在积极回应时就开始探索如何将这一创新性制度转化为规范的法律概念，从而为我国农业体制的这一重大改革铺平法律道路。目前，对于三权分置中的所有权、农民土地承包经营权问题，因为已由国家基本法律做出了确定性的概念和权利体系定位，所以争议不大。但对中央文件所提到经营权，就其概念和权利体系中的定位问题还存在争议，有必要对此进行探讨。
法律是为经济基础服务的，对于农业土地经营权这样的法律概念的创制，必须考虑到经济发展的需求。同时，因为这个概念是新创设的，我们就必须考虑到它和现有权利体系的协调和定位问题。按照三权分置的政策设想，经营权的权利体系定位必须考虑的问题是：首先，该权利应是现有农村土地承包人之外的另一个民事主体享有的权利，当然这个经营人可以是集体经济组织之外的民事主体，也可以是本集体经济组织之内的其他成员；其次，该权利应受到法定或约定的期限限制；最后，权利的内容仅限于农业型的耕作，而不能从事非农经营，更不能将农耕土地作为建设用地使用。
《意见》明确提出，这种新建立的经营权应满足可转让、可抵押的要求。而要达到这一要求，就必须将这一权利物权化。
首先，只有将经营权由立法确定为物权之后，该权利才可以顺利转让、抵押。目前，法学界有些同仁认为，这种以农耕土地为标的物的经营权，在进行转让和抵押时，依据我国《合同法》确定的租赁关系就可以满足其要求，这种理解是不妥的。按照我国《物权法》确定的原理，可以抵押的经营权只能是物权而不能是合同债权。因为，合同债权仅仅只能够在合同当事人之间发生拘束效果，不能针对第三人发生效果，因此，仅依据《合同法》上的租赁关系来处理这种经营权，显然没有办法满足可转让可抵押的要求。
其次，将经营权物权化，可以满足经营人长期稳定的投资利益回报，从经济意义上看更有利于投资人。我国《合同法》第214条规定，租赁期限不得超过20年。超过20年，超过部分无效。现代化农业尤其是绿色农业、科技农业常常需要很长的投资回报期，如果将经营权物权化，就会使得经营权期限超过《合同法》关于租赁关系最长20年的期限。这对于经营人十分必要。
再次，将经营权物权化，这种权利就可以纳入不动产登记，通过登记，可以解决转让和抵押必须依靠不动产登记才能进行的根本问题。
最后，将经营权物权化，经营权人可以独立起诉、应诉。而租赁关系中承租人并不享有独立诉权。这个法权对经营权人的保护无疑是非常必要的。
从我国农村经济体制改革的现实看，将经营权物权化符合部分地区农民身份固化、“确权确股不确地”的实际需要。在设计关于农村的法权制度时，不可忽视的一个现实是部分地区农民身份逐渐固化，有些地区甚至已开始实行“确权确股不确地”的承包方式。在北京、上海、江苏、广东、河北均有试点的“确权确股不确地”的土地承包方式，指只登记农户承包地面积而不确定地块具体位置，农户凭借确权到户的土地承包面积（股份）分享土地收益。这种承包方式下，农村集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式，将农户分散的土地统一交给规模经营主体（包括本集体中的农民、农户和非农身份的经营者）使用，避免了一家一户单独签约的繁琐程序。此外，现实改革中也出现了土地承包经营权有偿退出的改革实验。《意见》中明确提出“积极开展土地承包权有偿退出试点，总结形成可推广、可复制的做法和经营”。经营权的物权化，对于这个改革也能发挥积极的促进作用。
现在需要解决的问题即经营权的名称问题。中央文件使用的是经营权这一概念，将原来农民的承包经营权改为承包权，试图为经营权留出余地。这种做法将改革开放数十年来立法的规定做出了十分重大的修改，但这一修改不但和宪法、物权法规定的农民权利不一致，和数十年来的政策文件不一致，而且还会给农民造成一种迷惑，让他们觉得自己原来享有的权利被压缩了。尤其是三权分置现在并不是全面推开的经营模式，只是部分地区推广的模式，如果把农民的承包经营权全部改为承包权，也很有可能给那些没有推行这种模式的农村农民造成混乱。考虑到这些情况，建议按照中央特别强调稳定土地承包经营关系的要求，将这种新创设的权利定义为“耕作权”或者“耕作经营权”为妥。
《光明日报》（ 2017年02月14日 11版）
中国·西安 2024年4月16日
