我国食品安全基本态势与风险治理

　　【成果发布】      

　　作者：吴林海，系江南大学食品安全风险治理研究院首席专家、商学院教授

　　近年来，食品安全问题为人们所逐渐重视，特别是一系列食品安全事件的爆发，使其成为全社会关注度最高的热点问题之一。现阶段我国食品安全的基本状况如何？食品安全问题产生的根源与未来风险治理的难点是什么？如何有效治理食品安全风险？了解这些问题，全面认识我国食品安全的现实状况与未来走势，事关国家发展，更是民心所系。

　　我国食品安全总体状况逐步改善

　　食品国家质量抽查合格率持续上升。数据显示，我国食品国家质量抽查合格率由2006年的77.9%上升到2015年的96.8%，提高了18.9%。2016年国家食品药品监管总局在全国范围内组织抽检了25.7万批次食品样品，总体抽检合格率为96.8%，与2015年持平。自2010年以来，我国食品抽检总体合格率一直稳定在95%以上。

　　主要食用农产品总体合格率稳中有升。2016年农业部开展了4次农产品质量安全例行监测，共监测全国31个省（区、市）152个大中城市5大类产品108个品种94项指标，抽检样品45081个，总体抽检合格率为97.5%，同比上升0.4个百分点。其中，蔬菜、水果、茶叶和水产品抽检合格率分别为96.8%、96.2%、99.4%和95.9%，同比分别上升0.7、0.6、1.8和0.4个百分点；畜禽产品抽检合格率为99.4%，其中瘦肉精抽检合格率为99.9%，同比均为持平。

　　食品安全风险处于相对安全区间。江南大学食品安全风险治理研究院基于熵权Fuzzy-AHP模型的研究表明，2006-2015年间我国的食品安全风险熵权值一路下行的态势非常明显，食品安全风险的总体状况在2009年由高风险状态进入中风险状态，2011年进入低风险状态，2012年之后一直稳定处于相对安全的低风险状态。英国经济学人智库发布的《2016年全球食品安全指数报告》显示，在113个被评估的国家中，中国综合排名位居第42位，总体状况处于世界中上游，处在发展中国家前列。可见，“总体稳定、趋势向好”是目前我国食品安全状况的基本态势。

制图：陆晖

　　有效的食品安全风险治理体系正在形成

　　党的十八大以来，有效的食品安全风险治理体系正在形成，这是我国食品安全状况呈现“总体稳定、趋势向好”总体格局的基本保证。

　　与发展阶段相适应的顶层设计基本完成。2013年3月，中央实施了新一轮的食品药品监管体制改革。2013年11月，党的十八届三中全会提出了食品安全等方面的体制机制改革任务。2014年10月，党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。2015年10月，党的十八届五中全会做出了建设“健康中国”、实施“食品安全战略”的重大决策。2015年10月1日，被称为“史上最严”的新《食品安全法》正式实施，确立了食品安全风险“社会共治”的原则。

　　食品安全法治体系基本形成。与新《食品安全法》相适应，中央和地方层面的配套法规制修订工作相继推进。从国家层面来看，国家食品药品监督管理总局等相关部门出台了《食品生产许可管理办法》《食品召回管理办法》等12部配套规章和近20项重要配套规范性文件。在地方层面，截至2016年12月，内蒙、陕西、广东、河北、江苏、湖北、青海、云南、天津、辽宁、甘肃、重庆、四川、江西、湖南、黑龙江等16省份出台了食品“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）监管的地方性法规。

　　依法惩处食品安全犯罪取得明显成效。各级行政机关与司法机关通力合作，依法惩处食品安全的违法犯罪行为。2015年，国家食品药品监督管理总局挂牌督办重大违法案件364件，分别与最高人民检察院、公安部联合督办涉嫌犯罪案件13件、266件。2016年，全国公安机关全年共破获食品犯罪案件1.2万起、药品犯罪案件8500起，公安部挂牌督办的350余起案件全部告破，铲除了一批制假售假的黑工厂、黑作坊、黑窝点、黑市场，摧毁了一批制假售假的犯罪网络。2016年，全国检察机关严惩危害食品药品安全犯罪，建议食品药品监管部门移送涉嫌犯罪案件1591件，起诉危害食品药品安全犯罪11958人。

　　科学规范的食品安全标准体系逐步建立。“十二五”期间，我国初步构建起较为完善的食品安全国家标准框架体系。建立完善了标准管理制度，清理整合了近5000项食品标准，解决了长期以来食品标准之间交叉、重复、矛盾等问题；制定公布了926项新的食品安全国家标准，涵盖1万余项参数指标，基本覆盖所有食品类别和主要危害因素。

　　食品安全风险监测与评估体系日趋完善。目前，国家、省级、地市级和县（区）级四层架构形成的立体化监测网络已建立。全国已设立风险监测点2656个，覆盖所有省、地市和92%的县级行政区域，建成了覆盖全部县级行政区域的食源性疾病监测报告系统，设置主动监测哨点医院3883家。食品安全风险监测品种涉及30大类食品，囊括300余项指标，累积获得1500余万个监测数据，初步建立了国家食品安全风险监测数据库。

　　食品安全风险产生的根源

　　食品安全问题的形成具有长期复杂性。长期以来，我们注重经济建设，忽视了生态环境建设，一些长期积累的问题正在食品安全领域集中显现，特别是重金属、地膜与畜禽粪便污染严重，农兽药残留超标问题突出。在源头上，土壤污染和农药过量施用等多层因素叠加，导致食品安全风险层出不穷。

　　食品安全风险与分散化、小规模的食品生产经营方式有很大联系。目前，分散的农户仍然是我国食用农产品的生产主体；在全国40多万家食品生产企业中，90%以上是小企业，生产主体呈现点多面广，小、散、多等突出特点；在食品流通与餐饮环节，2015年全国约有819万张食品流通许可证、348万张餐饮服务许可证，微小企业与个体工商户是持证经营的主体。食品供应链上的大多数生产经营主体规模小、分布散、集约化程度低，为追求经济利益往往采取违规违法行为。

　　食品安全焦虑感与社会环境高度相关。目前公众对食品安全满意度较低，这与食品安全“总体稳定、趋势向好”的基本状态相悖。其原因错综复杂：一方面，由于近年来一系列食品安全事件的爆发，引发公众的愤怒情绪，催生且放大公众的非理性行为，在一定程度上影响了消费信心；另一方面，随着微博、微信等自媒体的快速发展，一些媒体报道夸大扭曲、网络推手推波助澜，导致虚假食品安全信息甚至谣言大范围传播。相关调查与研究显示，近年我国食品安全谣言占各类网络谣言的45%，96.6%的受访者表示自己曾将食品安全谣言传播给朋友。公众面对食品安全谣言时难以甄别真伪，往往“宁可信其有，不可信其无”，容易产生食品安全焦虑感，形成非理性甚至极端的认识，导致公众对食品安全满意度长期徘徊低迷，与我国食品安全“总体稳定、趋势向好”的基本态势相悖。

　　治理食品安全风险的现实难点

　　要有效遏制食品安全事件多发、高发的问题，重点要解决好人源性因素引发的食品安全事件。江南大学食品安全风险治理研究院通过大数据挖掘工具专门研究了我国在2006—2015年间国内主流网络舆情所报道的已发生的食品安全事件，发现此十年间发生的全国食品安全大小事件数量达245862起，平均每天发生约67.4起。

　　2006—2011年间，食品安全事件发生的数量呈逐年上升趋势且在2011年达到峰值（38513起）。以2011年为拐点，2012年食品安全事件发生量开始下降且趋势较为明显，2013年下降至18190起，但2014年出现反弹，事件发生数上升到25006起，2015年呈现缓慢上升，食品安全事件数量较2014年增加1125起。数据表明，过去十年间每年发生的食品安全事件总体减少，但仍然处于高发期。

　　在2006—2015年间发生的食品安全事件中，约75.50%的事件是由人为因素导致。其中违规使用添加剂引发的事件最多，占总数的34.36%，其他依次为造假或欺诈、使用过期原料或出售过期产品、无证或无照的生产经营、非法添加违禁物，分别占总量的13.53%、11.07%、8.99%、4.38%。在非人为因素所产生的事件中，含有致病微生物或菌落总数超标引发的事件量最多，占总量的10.44%，其他因素依次为农兽药残留、重金属超标、物理性异物，分别占总量的8.19%、6.71%、2.33%（见文末图）。因此，法治保障、技术支撑、产管并重、多策并施、综合治理，最大程度地治理人源性的食品安全事件成为现阶段治理食品安全风险的难点与重点。

　　推进食品安全风险治理体系与治理能力现代化

　　明确治理主线，深化体制改革，有效提升治理能力。以整体性治理为视角，深化监管体制改革，重点厘清各级政府间、政府部门间风险治理的职能与权限，促进资源整合与优化配置，实现政府监管由自上而下的“管理模式”向上下互动的“治理模式”转变。重心下移、力量下沉、保障下倾，监管力量与技术装备优先向基层倾斜。以县为单位，分层布局、优化配置、形成体系，基于风险的区域性差异与技术能力建设实际，加强技术支撑能力建设和监管能力建设。

　　全面依法治理，完善法治体系，严厉打击犯罪活动。努力形成与新《食品安全法》相配套、相衔接的较为完备的法律体系。逐步建立“食药警察”专业队伍，协同监管部门与司法部门的力量，统筹区域间的联合行动，依法坚决打击犯罪活动，避免地方保护主义。

　　突出治理重点，转变监管方式，推进全程无缝监管。重点监管肉与肉制品、蔬菜与蔬菜制品、水果与水果制品、酒类和饮料等大众食品，同时采用技术手段，有效监管生产加工经营商。改革基于食品生产经营主体的业态、规模大小等要素实施分类分级监管的传统做法，以人源性因素治理为重点，对食品生产经营厂商分类分级，进行精准治理。实施源头治理，建立全产业链的无缝监管。推广随机抽查，规范事中事后监管，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查监管机制，科学确定国家、省区、市（县）等不同层级的随机抽查监管的分工体系，保证抽查监管覆盖面和工作力度。

　　重构市场环境、重塑社会秩序，构建社会共治格局。积极发挥市场与社会力量，通过市场环境的重构与社会秩序的改革，建立主体间协同治理机制，实现治理理念的彻底转型与治理力量的增量改革，构建具有中国特色的食品安全风险共治模式。加快形成以国家食品药品监督管理总局牵头的纵横衔接的风险治理信息主平台，彻底解决食品安全信息分散与残缺不全的状况，规范信息公开行为，主动发布“双随机”抽查监管结果，形成有效震慑，推进市场治理。完善企业内部“吹哨人制度”和监督举报制度等。

　　依靠技术进步，完善技术治理体系。针对生产环节的重金属、地膜、农兽药残留超标、微生物污染等，以及食品供应链体系的技术标准、技术规范严重缺失等问题，必须坚持创新与集成相结合，依靠技术进步，有效提升食品安全风险的技术治理能力。

　　《光明日报》（ 2017年06月08日 11版）