集权与分权：清代中央与地方财政关系及其调整

　　作者：杨国安（单位：武汉大学历史学院）

　　自秦汉以来，如何处理中央与地方关系一直是国家政治的重要问题。鉴于财政与国家治理的紧密联系，中央与地方的关系核心是处理二者在财政收入与支出分配上的关系。传统中国基本是以财权集中于中央为主，但由于管理区域的扩大和公共事务的增多，地方政府在承担一定政治、经济、社会功能与责任的同时，自然而然被赋予一定的财政权力，甚至在晚清还出现了中央财权下移和地方分权的现象。

　　起运与存留比例之变动：清代前期集权体制下的中央与地方财政关系

　　清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野，但有以“起运”“存留”为标志的中央财政与地方财政的划分和调整。“起运”与“存留”实质上就是中央与地方对于所征收钱粮按一定比例进行再分配：一部分起解户部及各部寺监，作为国家经费开支之用，一部分存留本地，作为地方经费开支之用。

　　清朝入主中原之后，事权的高度集中导致财权的高度集中。户部作为中央财政主管机构，制定财税征管政策，包括修订和编纂《赋役全书》以实现各省、州、县的赋役定额化；推行和利用诸如“易知由单”“实征红簿”“串票”“截票”等征税工具，以及滚单催征、顺庄编里等征收方法，确保赋役的足额征收。与此同时，通过起运、存留制度调剂中央与地方之间的收支比例，通过解款和协款制度调剂不同省份、不同地方之间的收支余缺，实行严格的考成制度、库藏制度、奏销制度等控制着地方财政。

　　与此同时，康熙朝以后还采取“悉数解司”与户部掌管“奏销”的举措，进一步强化中央对于地方财税的掌控。各地征收钱粮“悉数解司”等于取消了以州县为单位的财赋存留，州县正项经费开支必须随时向布政司及其所辖的户部寄存库领支。而清朝前期的奏销制度，除了由布政使司汇总所属府州县当年的赋税出入数额，核造上报计簿（“奏销册”）给户部审核外，还由督抚另外“复核”题奏，以达到相互监督之目的。雍正朝以后推行的耗羡归公，将地方官加征的杂税部分公开化和合法化，从而加强了预算外收入的管理，以实现其集权之目的。

　　从起运与存留的比例来看，清代中央有逐渐加强集权之趋势。清初，存留与起运各占一半，随着军费开支和中央财政的匮乏，中央政府开始对地方存留进行削减，地方存留所占比例逐渐减少。康熙中叶至嘉庆、道光年间，地方存留一般不超过25%，嘉庆末年甚至仅为17.4%。中央与地方财政分配比例从对半分配变成了头重脚轻的局面，形成集权型的中央与地方财政关系。

　　“就地筹饷”与“督抚专权”：咸同年间中央财权的下移与地方分权

　　清代中央集权型财政关系至咸丰初年发生了转变。此时，为了镇压各地起义，清政府军费开支急剧膨胀，中央财政左支右绌。为了维持王朝统治，只得允许各省自行经营筹划，从而导致地方督抚财权扩张。太平天国起义爆发，以湘军为代表的地方军事力量开始崛起，并且通过征收厘金和推行捐输等不同途径筹措军饷，而这些财政权力逐渐被地方督抚所掌控。厘金原本是为镇压太平天国运动而开征的一种临时税种，属于在商品的产、运、销等三个环节同时征收的商税。后来在全国推广并成为政府重要的财政收入来源，与田赋、盐课、关税等一起构成晚清的四大支柱收入。由于地方权重，厘金逐渐成为地方财政收入，而中央政府无法左右。正如郭嵩焘在《郭侍郎集》中所言：“今之厘金，惟不限以科则，不拘以程式……一听督抚之自为。”此外，捐输事宜虽要经户部批准，但各地方设立名目繁多的劝捐机构，户部根本无法考核其收支情况。各省督抚以厘金、捐输等自筹经费，必然导致地方督抚财赋支配权日重，而“户部之权日轻”，户部的奏销制度名存实亡。

　　咸同年间中央财权的下移，是时势的必然结果，也是集权削弱在财政体制上的直接映射。而对于厘金的争夺则是地方分权的重要标志，使得清前期单一的财政中央集权体制开始瓦解，进而分化为中央户部与地方各省两个并行发展的财政系统。究其缘由，从经济层面而言，是由于清廷奉行的“原额主义”导致中央财政面对战争局面入不敷出日益严重，只得将部分财权下放地方。从政治治理层面而言，由于社会的发展，地方事务的增多，地方督抚在维持秩序、建设公共工程、兴办实业等方面的“事权”越来越重。但必须指出，此时地方的分权并没有制度化，并没有形成独立的省级财政体系。

　　划分国、地财政：清末中央与地方财政关系的重构与近代转型

　　相对于咸同时期而言，光宣时期财权的下移和地方分权无论是深度还是广度都更为凸显。一方面，从地方财政收支而言，随着清末洋务运动展开，以曾国藩、李鸿章、左宗棠、沈葆桢、张之洞等为代表的地方要员大办洋务实业，而其创办军事及民用企业所耗巨额经费的筹措和使用多半掌握在督抚手中。且官办企业盈利，往往成为省级财政独占资源，使得省级财权进一步扩大。另一方面，从财政管理体制而言，伴随着“就地筹款”的做法，在中央户部及其下属各省藩司等固有财政机构之外，地方粮台、厘金局、军需局、转运局、善后局等拥有一定财权的财政机构不断涌现，此类机构亦由督抚直接控制，由此导致地方与中央财政争权格局的形成。

　　为了重塑中央权威，收权于中央，清政府也采取了一些改革措施，力图重新调整中央与地方财政关系。首先，清政府为了集揽财政大权，于光绪二十九年（1903年）在中央设立财政处，全面负责筹备整顿全国财政和统一币制。光绪三十二年（1906年）设立度支部，管理全国的田赋、税收、漕运、仓储等事宜，向地方收权；其次，进行财政清查，颁布《清理财政章程》，将各省财政完全纳入中央的监控之下。其中将户部原有的收支科目作为“常例”项，将厘金、海关税、营勇饷需、关局等新式收支列入“新增”项，以适应新的经济状况；最后，划分国家税与地方税，在各省编纂的财政说明书中，对于国家税与地方税的划分标准、方法、类目等进行详细的规定，从而在历史上首次将中央与地方各自的财税权进行了制度化的区分，虽然这种划分由于清朝灭亡未能充分实现，但为民国初年的地国税划分起到了引导作用，并将中央与地方财权的分配关系引入新的历史阶段，开启了近代化的财政转型。

　　经制之外：清代中央财政制度的“地方化”过程与区域差异

　　财政与政治、经济、社会、民生息息相关，因此在探讨中央与地方财政关系时，还有两个方面值得注意：一是，在纵向考察中央与地方财政分配比例演变过程之外，还需横向探究清代中央各类财政制度在地方执行过程中的实际情形；二是，除了考察正式财政制度之外，还需关注广泛存在于从中央到地方的各种非正式财政政策。

　　清代疆域之辽阔几与整个欧洲相等，且涵盖了游牧、农耕等多种经济形态，内部区域之间差异如此不同和多元，因此财政的集权与分权也呈现出复杂态势。譬如虽说咸同年间中央财权下移与督抚专权成为一种趋势，但这主要体现在有练军筹饷的南方诸省份，而如山西等非用兵省份，财权则未必掌控在督抚手中。与此同时，不同地方财政关系之间也矛盾重重，咸同年间湖北、安徽、四川三省为了各自的财政利益，围绕着川盐济楚问题争执了二十年之久。

　　此外，众所周知，清代“正供”之外，各类“陋规”盛行。其背后的根源就在于清代定额化财政确定后，中央财政方面支付给官吏薪俸较为低微，军费开支亦缺额较多；地方财政方面则更是由于财政集权于中央，地方公共事务经费严重不足，于是各种私征、加派与浮收就层出不穷，形成所谓的“非经制财政”或者“非正式税收”。而在地方基层社会，围绕着赋税征收诸环节，各地缙绅阶层与州县衙门胥吏、民间包税人之间展开博弈，从此意义而言，从财政的收支和分配体系中，的确能体现出社会的结构和公平正义。

　　概言之，中央与地方政府的财权争夺过程，渗透着各种错综复杂的非财政因素。清代中央与地方之间，地方与地方之间，往往纠缠着局部利益的争夺、派系政治的角逐等等。而从地方社会的视角出发，可以看出中央财政制度在“地方化”过程中存在区域性差异，透过中央财政集权与地方分权之间的复杂互动关系，也可以部分揭示出多元而统一的中国是“如何成为可能”。

　　《光明日报》（ 2017年08月07日 14版）