【法眼观天下】
光明日报记者 靳昊
一纸行政复议决定书，终于让侯建亮的委屈一扫而光。
侯建亮家住山东东营。此前，东营市交管部门在现场执法时，发现侯建亮的车上没有按规定粘贴交强险标志。鉴于侯建亮态度诚恳，交警决定临时扣押车辆，让侯建亮回家取回交强险标志自行纠错。可是让侯建亮没想到的是，待他将交强险标志拿来后，现场换了一名交警，当场作出了相当于交强险两倍的罚款决定。侯建亮气愤不过，通过申请行政复议，市政府最终撤销了处罚。
北京街边一处行政复议办公室的指路牌。光明图片/视觉中国
“没想到咱一个平头老百姓能理直气壮告‘官’，还告赢了。”侯建亮有些意外。
谈起“民告官”，很多人都以为是直接到法院起诉，和行政部门“对簿公堂”。其实，行政复议也是“民告官”的一种方式，且更加方便、快捷。不过，同公众较为熟悉的诉讼和信访等纠纷化解机制相比，老百姓对行政复议往往较为陌生。
为什么很多人对行政复议不了解？行政复议有什么用？实施起来有什么困难？记者对此进行了采访。
1、“行政复议实际上是给了行政机关自我纠正错误的机会”
近年来受理行政复议案件情况（单位：件）制图：常莹
2016年行政复议案件涉及的领域 制图：常莹
所谓行政复议，是由行政机关对下级或者所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错机制。
行政复议制度最早产生于18世纪末的法国。如今，行政复议已成为较普遍的化解行政争议的方式。如德国规定，公民向法院起诉前须经过行政复议。英美国家中，类似于复议的制度解决了绝大部分行政纠纷。据统计，英国行政裁判所每年受理的案件有几十万起，美国行政法官解决行政争议也占到了行政争议总数的80%以上。
国务院法制办今年4月公布的数据显示，2016年全国行政复议案件总数为164190件，创历史新高。从2017年上半年一些地区和部门的统计数据来看，行政复议案件数量也在增长。
著名行政法学家、中国政法大学终身教授应松年介绍，早在二十世纪五六十年代，我国在税务、商标领域就有过关于复核的规定，当时的治安管理处罚条例明确规定对治安管理处罚不服的可以申请复议。1989年我国颁布行政诉讼法，随后行政复议条例于1990年出台，首次系统规定了行政复议程序，标志着行政复议制度在我国正式确立。1999年，行政复议条例又被更高层级的行政复议法所取代。
本来，侯建亮对行政复议没有什么概念，但看到行政处罚决定书上印着“不服本行政处罚决定，可以在60日内向东营市人民政府提起行政复议”，侯建亮将信将疑，来到市政府行政复议委员会咨询。
“那么大的市政府，还管这样芝麻绿豆大的小事？”让侯建亮没想到的是，不到一个月，他就收到了行政复议决定书。决定书指出交警执法过程中存在程序违法情形，且违背了行政处罚法中教育与处罚相结合的原则，支持了侯建亮的正当诉求。
“复议程序相对简便，解决纠纷更方便快捷。”中国政法大学法学院教授刘莘指出，行政复议也为法院设了一道篱笆，减轻了法院的案件压力，“行政复议实际上是给了行政机关自我纠正错误的机会”。
2、“行政诉讼管不着的事情，行政复议可以多管一点”
浙江省义乌市村民陈某，产后不久就在村里小巷内摆摊卖起活鸡活鸭以补贴家用。义乌市综合行政执法局在查处过程中，双方发生了冲突。行政执法局以无照经营为由，对陈某处以3.5万元罚款，并对陈某的丈夫和婆婆予以行政拘留。
面对高额罚款，陈某难以接受，于是向义乌市政府行政复议局提出复议申请。行政复议局复议后认为，行政执法局没有证据证明陈某从事的自产自销活禽交易系批量规模生产，申请人陈某的销售数量、金额均较小，仅凭现有事实，机械套用“规模较大、社会危害严重”的情节明显不当，也与行政处罚中的比例原则相悖。最终，罚款从3.5万元变更为1万元。
“行政复议和行政诉讼都是老百姓法定的维权渠道，但是复议受案范围比诉讼更广，而且政府作为行政复议机关，比原来的上级部门审查下级部门力度更大、裁决方式更灵活，可以使案件从根上得到彻底解决。”东营市政府法制办主任裴秀峰指出。
应松年表示，法院主要是对行政行为进行合法性审查。而复议机关作为上级行政机关，同时也是本行业的专家，可以进行合理性审查，“它可以判断这个处理方式是太重了还是太轻了，这个方式是对还是不对。行政诉讼管不着的事情，行政复议可以多管一点。”
“法院解决行政纠纷在体制上、权限上和程序上存在局限性，它不可能完全像行政机关自我审查那样来解决纠纷。”刘莘举例说，比如，某处国有土地闲置超过两年后，土地管理部门将地块收回，又通过招拍挂卖出去了。即使最后证明收回土地的行政行为错了，但卖出去的土地可能再也无法恢复到原来的状态。对这样的情况，法院往往束手无策，只能判决收回土地的行为违法。“而对于政府部门来说，它还是有资源解决这个纷争的，比如给你置换一块土地。”刘莘说。
广东佛山市禅城区法制办主任王学堂接触行政复议工作有10年之久，颇有心得。他指出，行政复议完全免费，书面、口头都能提起，主要是给老百姓说理的机会。“有的车主因为违章被罚了二百块钱，我们复议时把交通录像调来，发现确实没违章，建议公安部门撤销行政处罚，他们就撤掉了，这样也省得车主到法院请律师、打官司了。”王学堂说。
3、维持率较高、纠错率较低，行政复议处于被边缘化状态
我国行政复议案件数量近年来不断增长。2000年，全国行政复议案件申请数量仅为7万件，2005年突破9万件，2010年起年均收案量超过10万件。最近几年增长尤其明显，去年全国案件受理数量突破16万件。
但是同诉讼和信访比起来，走复议渠道解决行政争议的总量仍较少，“大信访、中诉讼、小复议”的格局没有改变。据统计，去年全国法院受理行政案件超过33万件，我国每年涉及行政争议的信访案件数量更是高达400万到600万件。国家行政学院法学部副教授张效羽认为，这让行政复议处于“被边缘化的状态”。
2013年年底，全国人大常委会行政复议法执法检查组的报告指出：“行政复议法宣传的广度和深度仍然不够，群众对行政复议知晓率不高，遇到行政纠纷时愿意选择行政复议维权的人不多。”
业内人士分析，一方面，复议机关出于对下级机关的保护以及对自身保护的需要，不愿意宣传行政复议的成效。另一方面，由于宣传不够，行政复议不为人民群众知晓，由此造成恶性循环。
“行政复议是行政机关内部的监督和纠错机制，所以，老百姓难免有‘官官相护’的疑虑。”裴秀峰说。
一段时间以来，由于很多地区行政复议的维持率较高、纠错率较低，行政复议也被戏称为“维持会”。据了解，行政复议机关维持原行政行为的比例大约在60%左右，而人民法院维持被诉行政行为的比例则是在10%～20%。
“尽管导致老百姓复议不成功的原因很多，但纠错率较低还是与大家的期待有些距离。”张效羽说。
4、“有案无人办”和“有人无案办”难题如何解
根据当前我国行政复议的体制，申请人对地方政府部门的具体行政行为不服的，该部门所属的本级政府和上级主管部门都可以受理复议申请。而负责行政复议具体工作的，一般都是本级政府的法制办或者上级主管部门内设的法制处。
“从一些地方的情形看，许多部门一年没有多少复议案件，有的一年不到10个案件，导致行政机关负责人不重视也不愿意设置专门人员办理复议案件，甚至出现有了复议案件再调配办案人员的情况。”刘莘指出。
刘莘认为，这与现行复议体制所导致的复议机关分散化有关。当前，全国有30300多个行政机关有权受理行政复议，在案件不多的情形下，势必造成上述现象。
从2008年起，国务院启动行政复议制度改革试点，在复议机关的设置上，采取的是一级政府相对集中复议权限、各部门不再复议案件的模式。
“从全国陆续开展复议改革试点的十几个地方看，这样做的效果比较好。”刘莘指出。因为案件集中后数量增多，行政机关负责人重视了，为此配备的人员也多了，队伍稳定且素质提高了，这为公正解决纠纷在组织上打下了基础。
据统计，浙江省全省复议机关原来有1500多个，存在着不同程度的“有人无案办”和“有案无人办”现象。2015年9月，义乌市挂牌成立全国首家行政复议局，行政复议案件由市政府集中管辖，着力加强行政复议能力建设。
改革立竿见影。2016年，义乌市行政复议局收案数达703件，相当于上年同期2.5倍、同级法院行政诉讼案件数2.6倍，直接纠错率、调解和解率均有较大幅度提升。“复议改革让政府‘免疫系统’的功能得到充分发挥。”义务市法制办副主任朱彤说。
为改变行政复议机关“官官相护”、当“维持会”的现象，新修改后的行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。
“这一规定的初衷是好的，但是实践中却造成一些案件较多的行政复议机构‘不是在法院开庭，就是在去法院开庭的路上’。”刘莘认为，这让原本就薄弱的行政复议力量显得“捉襟见肘”。上述规定也引发了部分法学家和法制部门工作人员的质疑。她建议，在下一步修改行政复议法时，可以考虑采取捆绑式修法的方式，一并作出修改。
值得一提的是，实践中，有个别公民滥用行政复议权利，既造成行政资源浪费，又影响复议机关权威。
据了解，佛山市居民杨某某等二人房屋被依法拆除后，通过不断申请信息公开等方式施压，谋求获得过高的拆迁补偿。后杨某某等以没有履行信息公开义务为由，向广东省、佛山市及相关区政府申请了1500余宗行政复议案件，严重干扰了复议机关的正常工作秩序。
专家建议，应从案由定性、审理结果导向予以引导，同时在复议决定书中对原行政行为和申请及复议行为进行必要的阐释和定性，对确实滥用权利的现象和行为予以明确制止。
5、让行政复议成为老百姓维权的首选
行政复议被称为法治政府建设的“晴雨表”。党的十八届三中全会提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。2015年底，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》就加强行政复议工作进一步明确了要求。
从统计情况来看，各地行政复议案件数量较不平衡，广东、河南、辽宁、山东等地数量较高。去年，广东行政复议案件总量超过22000件，而有4个省区尚不到1000件。公安、土地、房屋征补、劳动和社会保障、工商等领域，所产生的行政复议案件占比较高。
王学堂建议，对于行政复议应该“宽受理、严审查”，对行政行为从事实和证据等方面进行严格审查；提高办案人员素质，建立行政复议办案资格制度和办案津贴制度。在审理机制上，对复议案件实行繁简分流，简易的就简单办，复杂的可以举行听证，开庭审理。
2013年7月，东营市人民政府行政复议委员会正式挂牌。其办事机构设在市法制办，委员中除部分市政府部门主要负责人，还吸纳了法学专家、知名律师参与。通过借力“外脑”，以解决备受质疑的行政复议“内部人”办案问题。
如今，东营行政复议案件数量连续4年超过行政诉讼案件数量。同时，东营各县区复议案件占比2/3以上，市级案件大幅减少，大量行政争议化解在基层。
刘莘所带领的课题组，曾调研全国多个地区的行政复议体制改革。她认为，改革推动了行政复议向着行政纠纷解决的主渠道方向不断发展。但一些地区也存在“完全司法化”的倾向，复议庭的建设从庭内设计到审理流程与法院庭审几乎完全相同。“复议制度的进一步发展还需突出其便捷、高效的优势，避免与诉讼同质化。”刘莘指出。
张效羽也认为：“行政复议没有必要改得与诉讼一样。”他表示，在金融、互联网等领域，可考虑成立专业化的复议机构，尽管也隶属于行政机关，但是机构、编制、人员相对独立，能够避免来自行政机关内部的不当干预。
“原先撤个行政机关的决定，有的领导见了我们都不说话，认为是法制办不给面子。现在，好多部门主动征求法制办的意见，积极鼓励、支持老百姓通过复议来维护权利。”王学堂相信，随着行政复议制度改革的深入推进，行政复议会超越诉讼和信访，成为老百姓维权的首选。
《光明日报》（ 2017年08月24日 15版）
中国·西安 2024年4月16日
