“飞地经济”怎样“飞”得更远
——江苏以共建园区激发经济发展内生动力的启示
光明日报记者 苏雁
编者按
“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。国家“十三五”规划纲要提出，“通过发展‘飞地经济’、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制”。今年6月，国家发改委、国土资源部、环保部、商务部等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。未来，“飞地经济”将成为我国贯彻新发展理念、促进区域协调发展的重要抓手。今天光明日报为读者呈现江苏、陕西安康、山东沂水三地“飞地经济”发展的成效和经验，以期为其他地区发展“飞地经济”提供借鉴和启示。
可成科技（宿迁）有限公司内部生产场景。资料照片
“仅仅帮助泗洪招项目和提升GDP是远远不够的，我们要给泗洪带去更新更好的发展理念和实践经验，从观念上缩小南北差距，这是苏北能够发展得更好的必由之路。”近日，江苏省宿迁市泗洪县委副书记、常熟泗洪工业园区党工委书记徐国强在走访企业的间隙告诉记者。
在2016年度江苏省45个南北共建园区考核中，常熟泗洪工业园区获得了第三名，在县级共建园区中排名第一。值得注意的是，目前，常熟企业的转移项目在该园区只占20%左右，越来越多的高新技术企业入驻这里。这标志着以苏南产业转移为重点的江苏南北共建园区，这一被称为“飞地经济”的实践，在江苏经过近10年的探索，如今已经步入了以内生动力发展为重点的时代。
跨区域联动成开发新模式
“共建园区”始创于苏南。第一个吃螃蟹的是苏南的“百强县”江阴和隔江相望的苏北县级市靖江。1999年，江阴长江大桥正式通车，两地车程从半个小时缩短为五六分钟。彼时，江阴经济飞速发展，若干发展前景良好的制造业企业，因土地指标、长江岸线紧张等因素束缚了扩张的脚步。而靖江刚刚迈出沿江开发的步伐，急于学习苏南的系统招商经验。空间距离的拉近，使江阴和靖江产生了“联姻”的想法。经过两年多的协商，2002年8月，江阴、靖江共同签署园区《联合开发备忘录》。2003年，江苏省委、省政府认可了这种“健康的自由恋爱关系”，江阴开发区靖江园区正式揭牌，江苏首个跨区域联动开发园区正式启动。
工业区里的江苏新扬子造船有限公司全景。资料照片
3年后，在江苏省委、省政府的主导下，苏州、宿迁两市政府也签订了《关于合作开发建设苏州宿迁工业园区的协议》，苏宿园区项目开发建设正式启动。宿迁市政府党组成员、苏宿工业园区党工委书记、管委会主任冯建林告诉记者，按照合作开发协议，苏宿工业园区的机构设置、人员编制由苏州工业园区负责制定，园区党工委、管委会主要领导、规划建设、招商与经济发展、财政等主要机构负责人也由苏州工业园区选派。十多年来，苏州工业园区累计派出干部100多位至苏宿工业园区。以派驻干部为桥梁纽带，不断在共建园区实施苏州工业园区的管理经验。这种合作模式，也为江苏其他南北共建园区提供了“范本”。
2006年，江苏在总结江阴-靖江工业园区3年试验的基础上，正式出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》，由此拉开了在全省范围内大规模推广南北挂钩共建园区的序幕。
记者从江苏省发改委获悉，如今，这种被称作发达地区“飞地经济”的异地工业园，在江苏已经有“38+7”家。38家是省内合作，7家是省际合作，主要面向上海。其中以苏州与宿迁挂钩合作的园区最为突出，两市合作了6个共建园区，在2015和2016年度考核中，这6个共建园区全部名列前十。
“飞地经济”已成苏北振兴强大引擎
走在苏宿工业园区，处处都能感受到现代化新城的气息。园区内的工业用地均实现了“九通一平”，工业区的厂房门口整齐停放着当地工人的电瓶车和自行车；园区的配套设施很完善，邻里中心把商业服务与社会服务融为一体，13.6平方公里的园区内，看不到一处脏乱差景象。
山东省沂水县利用低丘缓坡未利用地建设的鲁州化工项目。资料照片
“飞地经济”给当地老百姓带来的变化，宿迁市泗洪县人刘建安有最深切的感受。2003年，刘建安来到苏州打工，入职苏州可成科技有限公司。2009年，可成科技有限公司落户苏宿工业园区后，刘建安回到宿迁可成公司工作至今，目前他担任制造经理。“我已经在苏宿工业园区碧桂园小区购置了一套房产。”刘建安笑着告诉记者，这种工作、生活方式，幸福指数“高得很”。
当地老百姓能否实现较高质量的就业，已经成为反映园区内企业发展好坏的“晴雨表”。刘建安所在的可成科技有限公司，自2009年到宿迁投产以来，实现了4次增资扩产，累计投资近18亿美元，已成为宿迁市最大的台资企业、第二大工业企业，共招收员工近3.6万人。很多附近村镇的夫妻，甚至一家子都在一个企业上班，下班回家可以照顾孩子和家人，解决了苏北曾经普遍存在的留守儿童和空心村问题。
10年来，“飞地经济”已经成为拉动苏北振兴的强大引擎。根据江苏省发改委提供的数据，全省45家共建园区中，约60%的园区土地投资强度达到280万元/亩以上，超出苏北开发区平均水平，主要经济指标均保持15%以上的年增长率。其中，江阴-靖江工业园区吸引了扬子江船业、新长江实业等一批优秀骨干企业投资大体量优质项目，累计投资额超过100亿元。苏宿工业园区已累计引进企业101家，总投资314亿元。
少搞“拉郎配”多激发合作动力很关键
采访中，多位主政江苏共建园区的“一把手”呼吁，共建园区需加强顶层设计，探索“飞地经济”新的机制。
“‘飞地经济’要‘飞’得更远，需逐步减少‘拉郎配’行为，要以共建两地的内在需求为导向，逐步探索市场化、企业化的园区运营模式。”江阴-靖江工业园区党委副书记孙明江认为，江苏省委、省政府每年给予先进园区“以奖代补”1000万元至1500万元的奖励资金，这在园区建设初期会起到很大的导向和激励作用。但是，随着园区不断升级发展，激发合作两地内在需求的动力才是关键因素。
“还有一点需要注意的是，不能从扶贫的角度来建园区，而是要从产业融合的角度加以规划。”孙明江结合江阴-靖江工业园区发展的实际情况分析，从发达地区到相对落后地区，不能简单搞产业梯度转移，把不要的产业甩给相对落后的地区，而要找到两地符合国家产业政策、产业关联度高的项目，这样的合作才有生命力。
徐国强认为，“飞地经济”的第二个十年要健康发展，另一个关键因素是科学的考核机制。他研究了上海和江苏苏南、苏北的3种考核方式，认为“明显体现出了不同的发展层次和发展理念”。上海的考核完全以质量和效益为上。苏南的考核不仅注重投资额、产业层次，也注重产出效应、税收等。而苏北的考核目标更注重固定资产投资额、亿元项目等。因此他建议：“共建园区的指标考核，应当更加侧重发展的质量和效益。‘指挥棒’方向变了，园区在招商和发展方面的工作思路才会跟着改变。”
有专家指出，江苏的“飞地经济”是以苏南模式中的“强政府”为主导的南北共建模式，10年的实践，苏北的发展有目共睹，但苏南“出钱又出力”“付出太多”。江苏“飞地经济”的第二个十年要健康发展，一定要在加强市场要素配置、政府向服务转型等方面发力，这也是全国其他地区建设“飞地经济”必须抓住的根本。
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