光明日报记者 张蕾 周梦爽
7月6日，在生态文明贵阳国际论坛2018年年会上，建设和管理以国家公园为主体的中国自然保护地体系，再次成为与会专家热议的焦点话题。
4月10日，国家林业和草原局、国家公园管理局揭牌。随后，国家林业和草原局成立国家公园管理办公室，承担国家公园的建设管理职能。业界专家认为，作为中国自然保护史上的里程碑，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，将对我国的自然保护事业乃至生态文明建设产生深远影响，具有划时代的意义。
贵阳市花溪国家城市湿地公园（7月4日无人机拍摄） 新华社记者 欧东衢摄
“抢救式”自然保护地体系问题突出
经过60多年的不懈努力，我国的自然保护事业快速发展，取得显著成绩。来自国家林业和草原局的数据显示：我国先后建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等十多种保护地类型，数量超过10000处，面积约占陆地国土面积的18%左右，基本覆盖了绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源，使各类自然生态系统和大部分生物多样性得到有效保护。
但随着我国经济社会发展的不断深入，当时“抢救式”背景下发展起来的自然保护地体系问题越来越突出，缺乏统一空间规划、存在保护空缺、产权不明晰、管理体制不顺等问题成为制约我国自然保护地发展的瓶颈。
7月6日，在生态文明贵阳国际论坛2018年年会“湿地修复与全球生态安全”主题论坛上，中外专家共商湿地生态系统的保护策略。光明日报记者 周梦爽摄/光明图片
为了解决长期存在于我国自然保护地建设和发展过程中的困难和问题，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求，强调“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制”“保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。
在国家林业和草原局国家公园办公室副主任唐芳林看来，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，必将给我国自然保护领域带来历史性的深刻变革。“从时间维度看，中国自然保护运动在生态文明建设新时代直接进入2.0版；从空间维度看，所有自然保护地纳入统一管理，可以有效避免保护地空间规划重叠的问题；在管理体制上，则有望彻底解决部门分治、行政分割的顽疾，改革的力度前所未有。”
主体定位赋予国家公园重要使命
2016年1月26日，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十二次会议时强调，要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。
这给中国的国家公园建设指明了方向——我国将最具生态重要性、国家代表性和全民公益性的核心资源纳入国家公园，将国家公园作为全国主体功能区规划中的禁止开发区域，实行最严格保护。
2017年，中共中央、国务院印发的《建立国家公园体制总体方案》明确：“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。”
“从‘优先保护’到‘更严格保护’，再到‘最严格保护’，这足以说明，中国的国家公园除了具备国家公园一般特征外，还被定位为自然保护地的最重要类型之一，更加注重保护自然生态系统的原真性、完整性，突出自然生态系统的严格、整体和系统保护，具有鲜明的中国特色。”北京林业大学自然保护区学院院长雷光春强调。
人口众多、资源紧缺、生态环境退化的现实，决定了中国的国家公园必须更加注重自然生态系统保护，肩负起国家生态安全屏障的使命。为此，党的十九大报告提出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。
“自然保护地体系以国家公园为主体，主要是指国家公园是构成自然保护地体系的骨架和最精华的部分，在整个体系中处于统领的地位，既有质量方面的优势，也有面积数量优势。国家公园的个数不一定多，但生态系统更完整，代表性更强，在自然保护地体系中处于首要和主体地位。”在唐芳林看来，这样的定位赋予了国家公园更重要的使命。
中国的国家公园起步晚，进程快
国家公园在中国还是新事物。美国于1872年建立黄石公园，1916年成立国家公园管理局并颁布《国家公园法》。“中国的国家公园比美国晚了100多年，但具有后发优势，从试点到建立国家公园体制的进程明显加快。”中国科学院动物研究所研究员蒋志刚认为，建立国家公园体制是我国生态文明建设的重要举措。
各国的国家公园管理目标并不相同，因此国外的国家公园建设管理经验只能参考，无法照搬。那么，如何以国家公园为主体，建设中国的自然保护地体系？
蒋志刚认为，促进决策透明、公众参与和监督评估将是核心问题之一。“此前，我们的自然保护地建设存在地方发展决策凌驾于公众利益之上、原住民缺乏诉求利益的有效渠道以及第三方监督评估机制不健全等问题；以国家公园为主体的自然保护地体系应为当地社区发展提供机会，推动人与自然协调发展——在这方面，国家可以通过支付转移、生态补偿的形式，维持社区的可持续发展，并为区域、国家和全球提供生态系统服务。”
雷光春认为，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，最根本的问题在于处理好人与自然的关系。“如果只是简单地把人从自然保护区里赶出来，那么公众对自然保护的感知就会很有限。我们要建的国家公园不应是纯粹的自然生态系统，它还应是一个社会生态系统，强调社区的发展，强调文化与自然遗产的融合，强调老百姓通过生境体验激发出保护自然、关爱环境的积极性。”
关于建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，《建立国家公园体制总体方案》给出了时间表：到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成；到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。
“我国正在抓紧开展国家公园体制试点工作，建立了三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架等10个试点国家公园。按照计划，我们将在2020年前基本完成国家公园体制试点工作，届时将整合设立一批国家公园，基本建立分级统一的国家公园管理体制，初步形成国家公园总体布局。”唐芳林透露。
（光明日报贵阳7月6日电）
《光明日报》（ 2018年07月07日 05版）
