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文物资源可以资产化吗

2018-07-14 04:04 来源:光明网-《光明日报》 

  【守望家园】

  作者:于冰(中国文化遗产研究院研究员)

  文物资源具有资产属性吗?文物资源可以资产化吗?资源资产化的本质和意义是什么?近来在文博界围绕国有文物资产管理的问题,展开了热烈的讨论,赞成者有之、反对者有之,公说公有理,婆说婆有理,相持不下,谁也说服不了谁。

  于冰,中国文化遗产研究院研究员,近些年专注于文物资产管理的理论和政策研究,对此问题有自己独立的见解,特为本刊撰文,阐述问题涉及的几个概念和关键问题。

文物资源可以资产化吗

  北大红楼,原为北京大学主要校舍所在地之一,全国重点文物保护单位,现为新文化运动纪念馆。王紫祺摄/光明图片

文物资源可以资产化吗

  万松老人塔,始建于元代,是北京城区仅存的一座密檐式砖塔,为全国重点文物保护单位,现由正阳书局使用,免费开放,为市民提供文化空间。于冰摄/光明图片

文物资源可以资产化吗

  万松老人塔,始建于元代,是北京城区仅存的一座密檐式砖塔,为全国重点文物保护单位,现由正阳书局使用,免费开放,为市民提供文化空间。于冰摄/光明图片

文物资源可以资产化吗

农田里的第一批全国重点文物保护单位燕下都遗址。于冰摄/光明图片

文物资源可以资产化吗

  中国银行前门支行,原为大陆银行旧址,是一座西洋古典风格建筑,现为北京市文物保护单位。王紫祺摄/光明图片

  讨论国有文物资产管理,避不开的前提是将文物资源资产化。因此首先来澄清文物资源资产化的几个基本概念,再谈谈国有文物资产管理中的几个关键问题。

  壹 什么是资源资产化

  1.资产化不等于货币化

  资产的本质是权利,而不是价值转化。现代产权经济学创始人阿尔钦指出:“财产,其最初的含义单纯就是指权利、所有权或权益。资源只有在能够确认为权利、所有权或权益时,才能被确认为资产”。

  现在人们习惯引用会计准则中的资产定义,如“能以货币计量的经济资源”或“能带来未来经济利益的资源”等。这只是在已经明确资产权属的前提下,为便于资产管理、规范核算方法的技术性定义。在世界范围内文物资产的会计核算都是难题,也说明现行会计制度难以准确核算文物资产的真正价值。

  2.资产化不等于资产经营

  资源资产化的本质是权利的界定与分配,是权利主体之间的关系。从人类发展的角度,资产的产生,往往是针对“公共资源”过度利用引发资源破坏、资源枯竭、资源流失现象,采取的改变传统利用方式的制度安排,具有改革性质。

  资产化既是权利的保障,也是权利的限制。产权制度是双向的,不仅保护资源稀缺条件下人们排他性地使用资源的权利,也明确权利行使过程中所必须承担的责任和义务。每项权利只能在规定的范围内行使,超出这个范围就要受到其他权利的约束和限制。

  因此,资产化不等于资产经营,资产经营也不等于把资产变成经济利益。资产化是对特定条件下受到“公地悲剧”威胁的资源通过明晰产权加以保护,为资产管理制度的建立、执行和监督提供基础。资产经营本身也并无是非。是非在于合法合规、实现资产价值的资产使用与经营得到鼓励和保护,违法违规、损害公共利益和他人利益的资产使用与经营受到威慑和惩戒。

  贰 文物资源资产化的基点和难点

  1.国有文物确权是文物资源资产化的基点和难点

  文物资源资产化的基点,是明晰文物资源产权,即确权。确权是登记的前提,登记是确权的手段和形式。只有先确权,然后才谈得上由谁去办理文物产权登记,由谁去核算文物资产价值。

  明晰文物资源产权的难点,在于国有文物。难点有三,一是国有文物宪法意义上的全民所有制与物权法意义上的国家所有权关系不清;二是法定文物国家所有权与实际占有权、使用权关系不清;三是文物国家所有权与其附着土地所有权与使用权关系不清。

  第一个难点在于行使国家所有权主体不清。1982年首部《文物保护法》中,文物国家所有权仍是宪法意义上的全民所有概念。在计划经济转向社会主义市场经济体制改革进程中,物权意义上的国家所有权概念从经营性国有资产到非经营性国有资产,再到自然资源资产逐渐得到界定和扩展。但这一进程至今尚未扩至国有文物。

  第二个难点在于文物国家所有权构成的开放性特征。《文物保护法》对属于国家所有的不可移动文物界定是开放性的,既未明确历史原因下由各种性质机构或个人占有、使用的国有不可移动文物如何处理——即存量构成开放,也未明确占有使用情况发生争议或变化的国有不可移动文物如何处理——即增量构成开放。结果属于国家所有的不可移动文物构成至今家底不清。

  第三个难点在于特殊的“文物-土地”所有权使用权分离制度。“文物-土地”相分离的法律制度与“文物-土地”不可分割的事实相矛盾,在目前我国的土地使用权高度分散现状下,造成这一法律规定几乎无法操作,大量国有文物占有权和使用权实际上随着土地流转而流转。

  2.国有文物确权目的在于明示化而非国有化

  虽然国有文物确权面临复杂困难局面,但作为文物资源资产化基点,这一工作不可回避。在国家全面完善现代产权制度改革背景下,以明晰产权为基础的国有文物资产管理体制改革已经进入窗口期。如果现在还不下决心正视困难,主动参与现代产权制度改革进程,未来将更加被动。

  国有文物确权的要义是明示和确认国有文物产权信息,而非要实行国有化。国有文物确权和登记具有法定公示力和公信力。确权的过程是促使国有文物国家所有权、实际占有权和使用权及其附着土地相关权利人,相互交流和协调的过程,是明示各方权利、责任和义务的过程,是摸清庞大国有文物资产家底的基础工作。

  叁 区分文物行政管理与国有文物资产管理

  国有文物确权,需要物权法意义上的文物国家所有权体系支撑,也需要纳入国有文物资产管理体制整体考虑。由于长期缺乏对文物资源的资产属性认识,文物保护在法律层面和管理体制层面一直保持行政和技术特色。国有文物资产管理在系统内与行政管理混同,在系统外基本处于放任自流状态,国有文物资产管理体制远未健全。

  《文物保护法》规定了由各级人民政府或政府部门和文物行政部门分级负责的文物行政管理体制,其主要特征是属地管理,主要手段是行政审批、财政补助和行政处罚。而文物资产管理的主要特征是权属管理,不必囿于行政辖区,首先要区分国有、集体和私人产权性质,主要手段是登记、契约和财税政策引导。现在恰恰是这方面最需要规范的领域缺乏相应制度建设。

  保守估计,我国76万余处不可移动文物中,至少有45万处属于国家所有。就国有文物资产管理现状而言,全国文物系统内专门针对一处或几处文物保护单位设立的文物保护管理机构不到1400个,这些机构实际上基本兼具日常专业管理与相应国有文物保护单位资产管理职能。另外全国还有1900多个区域性文物保护管理机构,并不具备国有文物资产管理职能,主要承担辖区内由其他机构或个人所有、占有或使用的不可移动文物的日常专业管理,包括文物调查、检查巡视、维修项目管理等,甚至代行文物行政管理职能。

  而庞大数量和分布广泛的国有文物资源及与其不可分割的土地,绝大部分的实际日常占有使用和管理权分散在各级各类不同性质机构和个人手中。国有文物保护利用要求,和实际占有使用者生活发展需求,存在严重双向信息不对称,仅靠行政管理和专业技术管理手段难以有效解决文物保护与社会经济发展的矛盾。这正是传统文物管理体制薄弱的症结所在,是文物保护脱离文物系统难以有效实施的症结所在,是文物保护法难以有效落实的症结所在。

  国有文物资产管理体制的建立,就是要面向广大国有文物资产所有者、占有者和使用者建立责权相称、激励相容、信息对称的管理制度。

  肆 国有文物资产管理体制改革的全局性意义

  文物资产管理体制改革,是文物保护体制改革的基础性、全局性、系统性工作。

  1.补充完善文物属地管理与行业管理体制的意义

  通观国内其他领域国有资产管理体制以及国外国有文物资产管理体制,可分二级管理体制和三级管理体制;管理责任可分为综合管理、监督管理和具体日常管理等不同职责;有由文物行政部门同时负责监管国有文物资产的合一体制,也有由国有资产管理部门负责国有文物资产监管的分离体制。在设计中国国有文物资产管理体制时,应当结合我国国有文物资产实际情况,考虑以下几个原则。

  在横向属地管理的文物行政管理体制基础上,适当集中重要国有文物资产的管理权限。大部分文物保护往往具有社会效益的正外部性和经济效益的负外部性,重大国有文物资产放在地方层级管理,有时会缺乏应有的长远战略意识和资源配置能力,无法较好地平衡文物保护与社会经济发展的矛盾。全世界范围内,由中央政府或其委托机构直接行使重大文化遗产公共所有权,是通行作法。

  在纵向文物行业管理体制基础上,适当赋予其他行业部门以国有文物资产监督管理职能。国有文物具有分布范围广泛、管理使用情况复杂、文物资源价值行业特点鲜明等特点。赋予各行业部门相关国有文物资产监管职能,在文物部门专业支持下,组织统一确权登记,负责国有文物资产占有使用行业制度的建立和实施监管、国有文物资产安全和保护管理状况评估和报告等。这样的管理体制有利于跳出“文物保护工作是文物系统的事儿”的小圈子,有利于调动其他行业珍爱行业传统和历史、保护发扬行业文物价值的普遍积极性。

  2.改革文物财政制度事权与财力划分构架的意义

  将国有文物资产管理从文物行政管理分离出来,实现国有文物“管护分离”,对改善国有文物保护日常维护管理工作意义重大,对文物保护从抢救性保护向预防性保护意义重大。

  长期以来,囿于文物行政属地管理制度,文物财政制度存在事权与财力不匹配的严重结构性倒挂问题。通过建立国有文物资产管理体制,应当明确国有文物资产日常管理维护职能,制定国有文物资产管理基础工作和保养维护定额标准,将国有文物资产日常维护运行经费与文物行政管理经费分列,纳入各级政府和行业管理部门预算,全面合理划分各级政府和部门的文物保护行政事权与国有资产管理事权,配套合理财力保障,创新文物财政制度改革思路。

  3.改革国有文物活化利用体制的意义

  文物保护和利用的关系,长期争议的核心焦点在于国有文物资源利用的管理体制机制,在于国有文物资源利用是否可以适度引进市场机制。市场机制不是洪水猛兽,反而需要最严格完善的宏观法治环境才能保证公平有序的市场竞争。文物保护利用领域市场混乱的问题,恰恰是由于文物法治体系不健全,而不是市场机制本身的问题。

  文物保护利用引入市场机制的前提之一,是建立完善的文物资产管理体制,特别是国有文物资产管理体制。一方面,针对文物利用中擅自改变文物管理体制、任意转让国有文物(和其附着土地)使用权的乱象,应当加强国有文物资产从确权、登记、评估、转让、收益分配等全过程的监管,确保国有文物使用权经营权转让和行使过程符合文物保护的特殊要求。另一方面,转变《文物保护法》对文物利用的行政性限制思路,在文物行政管理方式的基础上,完善和丰富文物保护利用的产权约束和激励方式,指导、规范和鼓励在文物保护利用中引进一定的市场机制,在体制上保障和促进文物活化利用事业的发展。

  进入新时代,文物治理体系和治理能力现代化建设迫在眉睫。从行政管理到社会治理,首先要解决文物保护与社会发展之间的良性互动体制机制。产权制度作为基础性法律制度,是不同权利之间进行平衡、约束和保障的“共同语言”。不学会这门语言,文物工作就缺席国家治理现代化。产权制度还是文物保护法律法规在全社会范围有效落实的媒介。建立国有文物资产管理体制,使庞大的国有文物资产得到严格保护和有序利用,有利于为全社会文物资源资产保护利用树立榜样。

  《光明日报》( 2018年07月14日 05版)

[责任编辑:徐皓]

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