光明日报记者 王建宏
1.27万平方公里，宁夏国土面积的近五分之一。
然而，在“多规合一”改革前，由于不同部门、不同规划之间的冲突和博弈，同样的地块有着不同的功能用途。
改革开放40年来，宁夏与全国一样，创造了经济发展的奇迹。而另一方面，传统发展模式给本就脆弱的生态环境带来了严峻挑战。北部的贺兰山，近几十年的煤炭开采使山体蒙受巨大创伤；南部的六盘山，保护区内一些活动使这座黄土高原上的“绿岛”面临生态破坏风险；横穿境内、蜿蜒北去的黄河也因长期过度开发利用，负担日益沉重。
2016年4月18日，经中央全面深化改革领导小组第二十三次会议同意，宁夏作为中央确定的第二个省域空间规划试点省区，开展空间规划（多规合一）试点。
“空间规划改革是党中央推动生态文明建设的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是牢固树立新发展理念、推动发展方式转变的重大举措。”宁夏回族自治区副主席刘可为说，自治区党委、政府把空间规划试点作为头号改革任务，力争为国家构建以空间规划为基础的空间治理体系探索经验。
生态底图
空间规划改革是一项全新改革，作为试点省区，宁夏几乎没有可供借鉴的成熟经验。
“多规合一”涉及面广，需要整合多个部门的规划，必须冲破传统的博弈思维，打破已固化的部门利益。自治区和试点市县都成立了党委、政府主要领导挂帅的领导小组，形成了高位协调、上下衔接、左右协同的工作机制。同时，宁夏改变以往以技术单位为主的规划编制方式，由相对独立、不受传统利益格局影响的规划管理委员会办公室主导，组建了规划评议委员会，集合各方智慧，提升规划科学性。
“‘多规合一’不是简单的多规相加，而是要科学地编制好一张蓝图，为保护和开发提供依据。因此，不同规划最后统一到什么底图上，是空间规划编制中一个重要问题。”宁夏回族自治区规划管理委员会办公室主任李晓龙说。
“绿水青山就是金山银山”，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。自治区与各相关部门和市县采取上下结合、反复校核的方式，通过“四上四下”共八次沟通对接，最大限度取得共识——坚持生态优先，划定生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”，以生态底图有机叠加其他各类规划。
“我们逐个核对差异图斑，解决了1.27万平方公里的用地分类矛盾，实现了用地唯一属性，为科学绘制蓝图打下坚实基础。”宁夏回族自治区规划管理委员会办公室副主任马全说。
红线划定
划定生态保护红线是空间规划的重要内容，是保障和维护生态安全的底线。
今年6月底，宁夏正式对外公布生态保护红线，总面积12863.77平方公里，占国土总面积的24.76%。宁夏生态保护红线在空间上呈现出“三屏一带五区”的分布格局：“三屏”即贺兰山生态屏障、六盘山生态屏障、罗山生态屏障；“一带”为黄河岸线生态廊道；“五区”为东部毛乌素沙地防风固沙区、西部腾格里沙漠边缘防风固沙区、中部干旱带水土流失区、东南黄土高原丘陵水土保持区、西南黄土高原丘陵水土保持区。
划定红线的过程，也是宁夏确立生态立区战略、开展自然保护区清理整顿专项行动的过程。2017年6月，新一届自治区党委果断关停退出宁夏贺兰山国家级自然保护区范围内所有工矿企业，全面开展清理整治和生态修复；针对黄河污染治理存在的突出问题，深挖查摆主要原因，出重拳、下狠手，综合施策，压实责任，打响污染防治的黄河保卫战。
“生态红线划定是基础，严守是关键。”这已成为宁夏的广泛共识，“我们要突出生态红线的优先地位，不越雷池一步，杜绝各类破坏生态环境行为的发生。”
空间治理
空间规划改革是国土空间治理体系的一场深刻变革。编制空间规划是为了加强空间治理，只有空间规划和空间治理两个轮子一起转，才能让刚性管控真正落地。
“我们在编制空间规划的同时，就十分重视空间治理体系建设。从法规政策、管理体制、信息平台3个方面入手，增强改革的系统性、整体性、协同性。”李晓龙说。
2017年5月，全国首部省级空间规划法规在宁夏出台，明确了空间规划的综合性、基础性、约束性地位。同时，自治区还建立生态保护补偿制度、差异化考核、惩处问责等机制，把空间规划实施与各地利益平衡、党政领导干部政绩考核紧密结合，使落实空间规划成为各级干部的自觉行动。
多规合一涉及大量数据分析、比对和整合，试点之初，管理信息平台建设就被作为改革的重要任务来推动。自治区整合各部门分散管理的规划数据资源，建立全区统一的规划管理信息系统和空间规划数据库。打破信息孤岛、实现互联互通后，自治区、市县在一个信息平台上完成规划编制、审查、实施、管理监督，实现了一张蓝图管到底。
2017年8月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议。会议指出，党中央授权宁夏回族自治区开展“多规合一”试点以来，在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革等方面，探索了一批可复制可推广的经验做法。改革没有完成时。在“多规合一”取得重要突破的基础上，宁夏仍在深化体制机制改革，确保空间规划彻底融入全区经济社会发展“一盘棋”中。
《光明日报》（ 2018年08月02日 01版）
中国·西安 2024年4月16日
