从农田到餐桌，如何保证“舌尖上的安全”
——我国食品安全风险治理及形势分析
编者按：
民以食为天，食以安为先。食品安全关乎人民群众的健康和生命，既是全社会关注的重大民生问题，也是关系和谐稳定的重大政治问题。党的十八大以来，习近平总书记和党中央高度重视食品安全问题，各地各部门着力推进实施食品安全战略，解决影响食品安全的突出问题，推动国内食品安全形势不断好转。江南大学商学院教授、食品安全风险治理研究院首席专家吴林海领衔的课题组，长期关注国内食品安全问题，先后对20多个省（自治区、直辖市）90多个地级市进行了实地调查，共座谈访谈了4万多名基层干部群众、400多家食品生产经营企业，并连续多年发布《中国食品安全发展报告》《中国食品安全网络舆情发展报告》。在此基础上，课题组多层面、多角度剖析了我国食品安全状况，从政策法规、体制机制等层面系统梳理了我国食品安全治理的生动实践和创新举措，深入分析了食品安全面临的严峻挑战，研究提出了相关对策建议。
滥用食品添加剂，农产品中农药残留超标，饲料中添加违禁物质，假冒伪劣食品被屡屡曝光……过去有段时间，我国食品安全恶性事件频发，导致公众对食品安全充满恐慌和担忧。特别是“三鹿奶粉”事件，曾让老百姓谈国产奶粉色变。
党的十八大以来，党中央将食品安全上升到国家战略高度。为保证“舌尖上的安全”，各级党委政府及相关部门认真贯彻落实中央部署要求，把食品安全工作摆在更加突出的位置，不断完善食品安全各项政策法规，创新监管机制，强化监管手段，严防严管严控食品安全风险，逐步建立起“从农田到餐桌”的全过程食品安全监管制度。五年多来，我国食品安全风险治理取得了明显成效。2013年至2017年，国内食品安全总体抽检合格率均保持在96%以上。
食品安全监管人员正在进行例行检查。光明图片/视觉中国
1.食品安全相关政策法规日臻完善
五年多来，我国持续推进食品安全法律法规制度的修订完善工作，目前在食品安全风险防治方面已经形成了较为完备的政策法规体系。2015年，我国修订施行了《中华人民共和国食品安全法》，同时涉及食品安全的《兽药管理条例》《生猪屠宰条例》《农药管理条例》《进出口商品检验法实施条例》等也相继得到修订。初步统计显示，2013年以来，国务院共制定修订了11个有关食品安全的行政法规；制定修订与食品安全相关的24个规范性文件。国家有关部门制定修订40个食品安全规章，发布了170个规范性文件，涵盖了“从农田到餐桌”的食品安全风险治理全过程。
图表为2012—2017年农药使用量
新修订实施的《食品安全法》被称为“史上最严”，加大了违法成本，细化了食品安全违法行为的类型，大幅提升了违法行为的处罚幅度，丰富了食品安全违法行为声誉罚、行为罚、财产罚、自由罚的处罚体系和种类，食品安全刑事司法解释则重点对食品安全犯罪的具体情形和定罪处罚进行了明确。同时，新《食品安全法》在网络食品法律规制建设方面既形成了总体的规制思路，也有了具体可操作的规则体系，对于促进网络食品业态发展、维护各主体合法权益具有积极意义，表明我国网络食品领域立法已走在世界前列。
又如，国务院2017年修订施行的《农药管理条例》，强化了农药登记、生产、经营、使用各个环节安全风险的防范，生产销售假劣农药将面临更加严厉的惩处，违法成本大大提高。同时，修订后的《农药管理条例》要求农药标签必须标注二维码，并规定于2018年1月1日以后生产的农药，如果农药标签上没有二维码，就可以直接判定为假农药，有力地打击假冒伪劣农药产品及假冒证件生产、添加隐性成分等行为。
食品安全可追溯体系方便群众了解食品信息。光明图片/视觉中国
与此同时，各级党委和政府从实际出发，在贯彻落实中央政策法规的基础上，全力推进地方食品安全政策法规的完善。以“小作坊、小摊贩、小餐饮”地方立法为例。对“三小”缺乏有效监管，是长期以来食品安全存在的最大隐忧之一。考虑到“三小”点多面广，各地差异很大，由国家统一规范难度较大，新修订的《食品安全法》明确授权各省份根据本地情况，制定具有地方特色、操作性强、能够解决实际问题的管理办法。至2017年年底，已有26个省（自治区、直辖市）出台了“三小”地方立法，其他未出台省份也将于2018年内出台相关法规。
2.食品安全监管制度不断优化
为强化食品安全风险治理，2013年年初，中央启动食品安全监管体制改革。五年多来，以职能转变为核心的大部制改革所形成的食品安全监管新体制，基本实现了由“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式向相对集中监管模式的转变，初步形成了一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品安全监管体系，监管力量特别是基层监管力量从无到有并得到增强，监管体制改革取得了新的成效。
在中央层面，相关部门在食品安全监管工作中不断强化协同协作，形成了食品安全日常监管与专项整治相结合，日常监管以部门为主，专项治理注重部门协同、上下配合的机制。在地方层面，各地在食品安全监管体制改革上先行先试，积极探索食品安全监管模式。比如，广西壮族自治区通过探索统一设置机构、统一明确编制的做法，基本形成了覆盖城乡、统一权威的食药安全监管机构体系，实现了监管力量的重心下移，逐步形成了事权清晰、责任明确、覆盖城乡的食品安全风险治理体系；辽宁自贸区营口片区管委会推出“16+X”集成化监管执法，组建市场监管综合执法机构，实现“一支队伍，一次出动，全面体检”，填补了食品安全监管环节连接处的“真空”。
总的来看，目前我国食品安全管理体制创新，涵盖了从农产品种养殖、食品生产加工与制造到流通和消费的全链条、各环节。具体表现在以下几个方面：
在源头治理方面，农业部门在全国范围内实施《到2020年农药使用量零增长行动方案》，在2014年农药使用量180.69万吨的基础上，2015年、2016年、2017年全国农药使用量分别下降到178.3万吨、174.10万吨、171.10万吨。同时，在全国范围内实施《到2020年化肥使用量零增长行动方案》。2016年全国农用化肥使用量开始下降为5984.1万吨，比2015年减少38.5万吨。这是我国有化肥使用数据统计以来，历史上首次实现使用量的减少。
在加工与制造方面，各地各部门不断创新监管机制，在经营主体、规模大小的分类分级监管基础上，突出重点品种、重点区域、重点场所和高风险品种，尤其是公众关注度高的农产品与食品的监督，逐步建立起以日常检查、体系检查等为重点，以“双随机、一公开”为手段，以信用监管为基础的新型食品安全监管机制。比如，原国家食品药品监督管理总局2017年在全国范围内共组织监督抽检32大类237细类23.33万批次食品样品，抽检企业72215家，其中，生产环节的合格率为97.4%。
在食品流通和消费方面，国家食品监管部门主要实施食品经营许可证管理及“双随机、一公开”的监督抽检制度。2017年，原国家食品药品监督管理总局抽检流通环节经营企业30922家，抽检134101批次，覆盖专卖店、农贸市场、菜市场、商场、超市、小食杂店、批发市场等各类食品流通经营场所，食品流通环节抽检的合格率为97.8%，同比提高1个百分点。同时，监督抽检餐饮环节，覆盖了小吃店、集体用餐配送单位、企事业与机关单位食堂、餐馆、学校/托幼食堂、快餐店、饮品店、中央厨房等各种不同的餐饮场所，合格率为97.1%，虽然有所波动，但比2014年提高了3个百分点。
此外，为保证进口食品安全，国家严格“准入门槛”。2016年，原国家质量监督检验检疫总局对40个国家（地区）的27种农产品与食品进行了管理体系评估，对178个国家（地区）8大类2186种进口农产品与食品准入名单实现动态管理。首先是完善检验检疫体系，主要包括输华农产品与食品口岸检验检疫管理制度、风险监测制度、风险预警及快速反应制度、进境检疫指定口岸管理制度、随附合格证明材料制度、检验检疫申报制度、第三方检验认证机构认定制度等，已累计建成进口肉类指定口岸和查验场56个、进口冰鲜水产品指定口岸62个。其次是建立完善的进口农产品与食品追溯体系和质量安全责任追究体系，共对19个国家（地区）的21种农产品与食品进行了回顾性检查，将352家出现不良记录的进口农产品与食品企业列入预警“黑名单”，在进入口岸时采取自动扣留的措施。同时，中央和地方均开展了打击食品走私活动，广西等沿海省份严厉打击生猪、动物内脏等走私冻品，严防携带口蹄疫等传染病病原体的食品进入境内。
工作人员在使用食品安全检测仪检查农药残留。光明图片/视觉中国
据统计，2014年至2017年，全国共查处食品案件（含保健品）93.39万件，罚款金额59.77亿元，查处无证生产经营75496户，捣毁制假窝点2818个，吊销许可证1204件，移交司法机关7019件。
3.食品安全风险治理面临的挑战
五年多来，按照中央的部署，各级党委政府持续开展食品安全风险治理，取得了实实在在的效果。2017年，中央有关部门在全国范围内组织开展了4次国家农产品安全例行监测，共监测31个省份的155个大中城市5大类产品109个品种，总体抽检合格率为97.8%。课题组研究也表明，我国食品安全系统风险总值由2012年的0.426下降到2017年的0.307，达到相对安全的区间。但同时也发现，我国食品安全形势依然较为复杂，一些影响食品安全的深层次问题和矛盾还没有根本解决。
课题组调研发现，当前我国食品安全风险主要面临以下挑战：
源头治理具有长期性复杂性。工业化发展对生态环境造成了破坏，有些甚至是难以逆转的历史性破坏，这些都可能影响食品安全。此外，农业生产中化肥、农药等化学投入品的高强度施用，使得农产品与食品安全风险治理具有持久性、复杂性、隐蔽性特点，治理起来难度较大。比如，由于农药残留具有难以溶解、不易挥发的特征，现实中农产品质量安全例行监测中所检测到的禁限用农药残留，有可能是10年甚至更久之前就残留于土壤之中的。
生产经营组织转型任务艰巨。多年来，我国食品生产与加工企业的组织形态虽然在转型中发生了积极的变化，但以“小、散、低”为主的格局并没有发生根本性改观。在全国40多万家食品生产加工企业中，90%以上是非规模型企业。全国范围内，每天有约20亿公斤食品的市场需求，而生产供应主体多是技术手段缺乏的小微型生产与加工企业，这也成为食品安全事件的多发地带。
人源性风险治理难度较大。分散化小农户仍然是农产品生产的基本主体，其出于改善生活水平的迫切需要，不同程度地存在不规范的农产品生产经营行为。此外，由于我国食品工业的基数大、产业链长、触点多，加之部分商贩诚信和道德缺失，且法律制裁与经济处罚不到位，在“破窗效应”的影响下，超范围、超限量地使用食品添加剂、非法添加化学物质与制假售假的状况具有一定的普遍性。
多重风险相互渗透。受产业结构调整与气候环境、自然灾害等多种因素的影响，近年来我国农产品与食品进口规模不断扩大，加剧了农产品与食品对国际贸易的依赖程度，进一步拉长了食品产业链，给安全监管提出了新的挑战。农产品生产新技术、食品加工新工艺在为消费者提供新食品体验的同时，也伴随着潜在的新风险、新问题。同时，不法食品生产者通过使用新技术，也衍生出一系列隐蔽性较强的食品安全风险。
部门监管的协同协作仍需加强。改革开放以来，我国的食品安全监管体制经历了七次改革，基本上每五年为一个周期，目前正在推进第八次改革。虽然监管体制在探索中逐步优化，但分段监管导致的权力分割问题没有得到很好解决，食品监管权、责在各部门间仍不够明晰，从而导致监管职能缺位、越位、交叉和重叠等现象时有发生。同时，由于治理能力不充分，导致食品安全风险监测、预警与评估滞后，难以有效治理食品安全风险。
食品供给和安全质量不平衡。首先是地区间的不平衡。发达地区的食品质量安全状况明显好于欠发达地区。其次是城市与农村间的不平衡。特别是随着城市食品安全监管力度的加大与城市消费者食品安全意识的不断提高，致使假冒伪劣、过期食品以及被城市市场拒之门外的食品中有部分流向农村，给农村食品安全风险治理带来了难题。再次是不同食品种类间的不平衡。统计数据表明，2016年，我国蛋制品、乳制品、速冻食品、茶叶及相关制品、婴幼儿配方食品、糖果制品等合格率均超过98%以上，而糕点、方便食品、冷冻饮品、饼干、水果制品、水产品等15类食品合格率相对偏低，低于全部食品总体水平。
4.强化食品安全风险治理的现实路径
要持续加大源头治理力度。农产品生产是第一车间，食品安全风险治理必须把住农产品生产的源头环节，治土治水，依托新型经营主体集中连片推进化肥农药减量控害增效；依靠技术创新，突破现有土壤污染修复技术成本高、周期长、难度大的困难，加快土壤污染的综合治理；以县（区）为单位，分类指导，科学规划，建设区域性畜禽粪便集中处理与资源化利用中心，完善畜禽粪便收集处理社会化服务体系。与此同时，以新型经营主体为重点，推进农产品生产标准化。
要进一步大力发展绿色食品。重点是加快供给侧结构性改革，全面淘汰食品产业落后产能，增强有机食品、绿色食品、保健食品、特殊医学用途配方食品等中高端食品市场的供应能力；鼓励以优势农产品与食品行业的重点企业为主体，兼并重组，建设若干个主业突出、结构合理、活力充分的食品企业群体结构；发挥地域农业的地理、交通、技术等资源优势，发展具有特色的食品产业带；推动食品产业水平向中高端迈进，走高、精、尖的食品品牌化发展道路。
要深入推进全程无缝监管。推进从种植养殖开始的跨部门联合监管，实施基于食品供应链全程体系的无缝监管；健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点环节监管为补充、以信用监管为基础的新型食品安全监管机制；合理配置有限的监管资源与力量，科学确定国家、省、市、县（区、市）不同层次的随机监督抽检监测的分工体系，确保不同食品、食品不同环节监督抽检样本批次的相对平衡；突出治理重点，着重监管猪肉、水产品、蔬菜、酒类、水果、冷冻饮品、餐饮食品、糕点、小麦粉等食品与小作坊、小摊贩、小餐饮、网络食品等业态。
要继续提高食品安全“违法成本”。依法严厉打击人为因素导致的食品安全问题，特别是造假、欺诈、超范围超限量使用食品添加剂、非法添加化学品、使用剧毒农药与禁用兽药等犯罪行为，坚决铲除制假售假的黑工厂、黑作坊、黑窝点、黑市场；协同监管部门与司法部门的力量，形成执法合力，同时鼓励设区市制定实施具有地方特色、操作性强的法律规章，形成上下结合、绵密规范的法治体系；持之以恒地营造食品生产经营主体不敢、不能、不想违规违法的常态化体制机制与法治环境。
要不断深化监管体制改革。重点优化省、市、县（区、市）政府相关监管部门间的职能，形成事权清晰、责任明确、属地管理、分级负责、覆盖城乡的食品安全监管体制。重心下移，优先向县及乡镇街道倾斜与优化配置监管力量、技术装备，形成横向到边、纵向到底的监管体系；以县级行政区为单位，分层布局、优化配置、形成体系，基于风险的区域性差异与技术能力建设的实际，强化县级技术支撑能力建设，将地方政府负总责直接落实到监管能力建设上。
要充分形成食品安全风险治理的合力。加快形成以国家市场监督管理总局为龙头的风险治理信息平台，有效解决食品安全信息分散与残缺不全的状况，并规范信息公开行为，特别是主动发布“双随机”抽查监管结果，推进市场治理；大力发展行业性社会组织，完善公众参与举报、企业内部吹哨人制度等。
（作者：江南大学商学院与食品安全风险治理研究院课题组，课题组成员：吴林海、尹世久、陈秀娟、浦徐进、王建华）
《光明日报》（ 2018年08月03日 07版）
