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我国当前推行PPP需要关注的几个问题

2018-12-25 03:57 来源:光明网-《光明日报》 

  作者:翁玉莲(西北大学新闻传播学院副教授)

  目前我国各级政府正在公共产品和服务领域推广政府与社会资本合作模式(以下简称PPP)。从实践看,以下几个问题是PPP健康发展的关键,应引起高度重视。

  一是PPP的适用范围。我国40年来的经济改革是从竞争性领域开始的,通过发挥市场在资源配置中的作用,取得了巨大成就。党的十八大以来,我国又将市场对资源配置的作用引入到基础设施和公共服务领域,推行PPP,提高公共产品和服务的供给数量与效率。这有助于提高我国经济的市场化水平,对推进供给侧结构性改革和高质量发展具有非常重大的意义。但在实践中,一些地方出现了政府全额付费项目太多等问题,对此应引起关注。这一问题的出现与PPP的适用范围定位不清有很大关系。社会产品分为私人产品和公共产品,私人产品具有排他性和竞争性,由市场提供最有效率;公共产品具有非排他性和非竞争性,市场不能提供或提供不足,只能由政府提供。但是,政府提供公共产品不等于政府直接生产全部公共产品,其中纯公共产品只能由政府直接生产和提供,准公共产品的生产可引入市场机制,由社会资本生产,其供给效率大大优于政府直接生产。因为纯公共产品没有收益,如果采用PPP,政府对社会资本不仅要补偿公共产品的生产成本,而且还要给予一定的利润补助,政府付出的总成本大于政府直接生产成本。而准公共产品,有一定的使用者付费收入,如果采取PPP,政府仅给予一定的补贴,社会资本就可以获得社会平均利润,而且社会资本生产准公共产品还能大大降低生产和运营成本。因此,PPP适用范围应当是准公共产品领域,也就是使用者付费的公共产品领域,具体讲,就是能源、交通运输、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等准公共产品领域。

  二是风险分担问题。PPP成功的关键是要按照激励相容原则,建立起合理的利益分享和风险分担机制,发挥政府与社会资本各自的优势,实现资源的优化配置和社会福利的最大化。PPP项目投资运营周期长、技术复杂、投资大,不确定因素多,为此必须在政府和社会资本之间建立起合理的风险分担机制。风险分担应坚持以下原则:一是风险与收益对等。即权利与义务对等,如果一方负有承担风险的义务,那么就必须享有获得该风险所对应的收益权利。二是有效控制。将风险分担给花费最小成本并能最有效控制风险的参与者,以达到群体效益最优。三是量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应,要有上限。如果一方承担了其无法承担的风险,就会缺乏控制能力;如果某些风险比之前估计的高很多,就不能让某一方单独承担那些放大的风险,否则将影响其积极性。四是动态调整。PPP项目运作是一个动态的过程,随着项目的推进,外部环境会发生变化,风险分担也应作适当调整。按照以上原则,PPP的政治、法律等政策风险,私营机构承担不了,而政府最有能力承担,就应由政府承担。建设风险产生在项目建设过程中,社会资本最有能力控制,就应由社会资本承担。经营管理风险,由于社会资本追求利润最大化的属性,其管理运营能力大大强于政府,应分配给社会资本。

  三是财政承受能力问题。在PPP项目中,政府的责任主要是市场准入、公共产品和服务的定价、财政补贴、绩效监管等,项目的融资、建设、运营全部由社会资本承担。从短期看,推行PPP可以减轻政府当期财政支出压力,但从长期看,政府必须承担因财政补贴等形成的支出责任,而且支出责任必须控制在财政承受能力之内。PPP项目生命周期长达20~30年,涉及的财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。财政承受能力是识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,评估项目实施是否超过当前及今后年度财力承受范围的重要指标,是PPP项目能否实施的“安全阀”。我国现行政府会计以收付实现制为基础,只将政府年度现金收付确认为当期财政收入、支出和收支缺口,无法全面反映政府的资产和负债。这种政府会计制度可能会导致一些地方政府不顾财政承受能力,大规模上PPP项目,形成大量隐性债务,将支出责任留给后届政府。为此,一是应加快政府会计制度改革,编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,强化立法机关对中长期的政府资产和负债的审查监督,从制度上消除财政机会主义。二是应引入第三方机构,对政府财政承受能力论证报告进行再评审,建立责任倒查机制。三是加大相关信息公开力度,强化社会监督。

  四是法制化问题。党的十八大以来,通过PPP合作,市场配置资源的领域逐渐从竞争性领域扩展到公共产品和服务领域。这对我国深化供给侧结构性改革,推动高质量发展具有重要意义。与此同时,也应看到实践中还存在一些问题,比如PPP合作项目决策不够严谨,合作范围有泛化倾向;市场准入需要进一步开放,民营资本参与度需要不断提高等。这些问题的存在,与PPP立法滞后有很大关系。目前除了采购法及招标投标法外,其他与PPP相关的都是各部委的部门规章和部门规范性文件。为保障PPP健康发展,特别需要加快制定专门的行政法规,待条件成熟后上升为法律。

  《光明日报》( 2018年12月25日 11版)

[责任编辑:徐皓]

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