【治国理政·新思想新实践】
作者：马怀德 孔祥稳（单位：中国政法大学）
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》。意见指出，把社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求，是加强社会主义核心价值观建设的重要途径。要求把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节。意见是党中央继十八届四中全会之后对法治建设工作提出的新要求，也是继《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》发布后对践行社会主义核心价值观具体路径的再诠释。
把社会主义核心价值观融入法治建设，应当是潜移默化、润物无声的。具体而言，就是通过相应的制度设计，将社会主义核心价值观的内容内化到法治建设全过程，让社会主义核心价值观的精神内涵在制度设计和法治实践中得到贯彻和落实。要以适当的方式方法，将一些道德要求转化为法律要求，将价值层面的软性约束转化为法治层面的硬性约束。全面推进依法治国，首先要解决的是法治政府建设的问题。因此，把社会主义核心价值观融入法治建设，关键在于以社会主义核心价值观统领和把握法治政府建设全过程。
以社会主义核心价值观为标尺，加强行政立法和规范性文件制定
社会由多元主体构成，多元主体之间呈现的利益格局通常也是多元化的，而多元的利益格局有可能造成价值观的分歧。对多种多样的价值观和价值标准进行判断和整合，确立正确的价值导向，是立法的一项重要功能。立法所发挥的价值判断和价值衡量作用，也是法规范能够作为社会生活基本准则的重要原因。
在法治政府建设过程中，把握好行政立法的价值导向尤为重要。社会主义核心价值观作为社会意志的共同凝练和社会价值的统合，体现着社会治理的价值取向，彰显着社会进步的主要方向。在立法活动中，应当充分重视社会主义核心价值观的要求，将其贯彻到立法的各个具体环节，并将其中适宜的部分转化为具有刚性约束力的法律规定。
在制定立法规划、立法工作计划时，要更多考虑到社会主义核心价值观的内涵，保证立法格局和立法思路在整体上符合社会主义核心价值观的要求。在实践中，应当结合社会生活的实际情况，通过立法的倡导和鼓励，弘扬、践行社会主义核心价值观。如通过立法确立相应的国家荣誉、国家奖励等制度，有针对性地对爱国、敬业、诚信、友善等价值观要求进行弘扬。
在日常的行政立法活动中，要加强重点领域的立法，更多回应社会民众的需求。要更加充分地衡量、考虑各种利益，运用科学的方法，以社会主义核心价值观为标尺，对多种利益、多种价值进行取舍，选择有利于人民的、有利于社会发展的、符合社会主义核心价值观要求的立法策略，充分发挥立法的指引、宣示作用，通过立法引导社会走向。
在当前的行政立法中，部分地方的规范性文件还依然“任性”，规范性文件违背社会主义核心价值观的情况时有发生。应当加强规范性文件备案审查的制度和能力建设，形成规范性文件出台前价值观审查机制。涉及价值判断问题的，要以社会主义核心价值观为标准，进行反复考量，保证所制定的规范性文件符合社会主义核心价值观。
以社会主义核心价值观为依据，完善重大行政决策程序
重大行政决策在一级政府的工作中具有基础性、全局性的地位，决策结果通常与公民的切身利益密切相关，将长时间影响公民的生产生活。因此，以社会主义核心价值观为依据，完善重大行政决策程序，保证重大行政决策符合社会主义核心价值观的要求尤为重要。
重大行政决策应当体现社会道德要求，并与社会道德形成良性互动。出台重大行政决策，应当履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等法定程序，重视决策的社会效果，重视决策对社会道德风尚的引导作用。在基础设施建设、城乡发展、特种行业监管等重要领域，应当以国家富强、人民幸福等目标为导向，出台有利于弘扬和践行社会主义核心价值观的重大决策，对于与社会主义核心价值观相悖的行政决策，要果断制止，防止错误决策对核心价值观的不利影响。
在决策过程中，应当确保公众有效参与，形成实质性、回应型参与。目前，在一些地方的重大决策中，行政机关对公众意见的回应不够，导致公众失去参与热情，民主价值大打折扣。在决策形成阶段，要积极通过座谈会、论证会、听证会及互联网等形式向社会公开征求意见，同时应当对社会公众、新闻媒体提出的主要观点和意见进行回应。对于争议巨大的公共政策，可以进一步提供讨论与争辩的平台，鼓励形成充实有效的辩论，保障民主价值的充分实现。
以社会主义核心价值观为指导，推进规范公正文明执法
行政执法是法律实施的主要过程，是行政机关与民众接触最为密切、最为频繁的环节。在行政执法过程中融入和贯彻社会主义核心价值观，运用社会主义核心价值观指导执法活动，有助于促进民众对社会主义核心价值观的遵从与敬仰，同时也有助于推进严格规范公正文明执法，解决行政执法中长期存在的不作为、乱作为、选择性作为等痼疾，实现执法要求与执法形式相统一、执法效果与社会效果相统一。
应当进一步深化行政执法体制改革，保障行政执法体制符合制度文明的要求。从目前的情况看，在部分行政领域，各级执法机关的力量并未与该级政府承担的管理职能相匹配。执法机关的层级过多导致执法力量分散，执法责任与执法力量不能有效下沉，在基层尤其是乡镇、街道一级缺乏应有的执法力量和执法资源，难以保障执法效果。应当通过深化行政执法体制改革，减少执法中间层级，将执法力量下沉到基层，加强联合执法，强化综合执法，以科学的执法体制机制，保障法律所追求价值的实现。
应当根据社会发展的具体情况，及时调整执法范围，科学分配执法资源，优先处理人民群众最关心的问题。要管好人民群众最关注的健康和安全之事，加大重点领域的执法力度，将与人民群众切身利益最为相关的食品药品、安全生产、环境保护、文化市场等领域的执法工作放在优先位置，借助执法活动的开展和执法结果的公布引导社会形成良好的环境，促进和引导市场从业者在相应领域严格守法、爱岗敬业、诚信友善。
应当创新行政执法的方式，加强行政执法信息化建设，进一步完善信息共享的体制机制。在法治框架内，综合运用守法诚信褒奖、违法失信惩戒等机制，形成相对人自我约束、行业自律的社会效果。要加快社会信用体系建设步伐，规范和引导征信业的发展，建立统一、规范的社会信用信息系统，探索推动相对人违法信息记录与个人信用记录、保险费率等挂钩，通过信息机制和声誉机制，将正面的激励作用和负面的威慑效应相结合，促使公民、法人和其他组织主动遵守市场秩序，在全社会范围内推动诚信氛围的形成，打造诚信市场、诚信社会。
应当重视执法手段的更新，重视行政执法中教育、调解、规劝、疏导等手段的运用，融法、理、情于一体，将行政执法外在的强制力、威慑力和内在的指引教育作用相结合，推动行政执法从对相对人的刚性约束，逐渐转化为对相对人的内心引导。要积极运用行政指导、行政合同等软性手段，缩短执法者与相对人的距离，使相对人能够真正理解执法者所追求的价值目标，主动尊法、守法，彻底扭转实践中存在的“以罚代管”“以批代管”等不当执法习惯。
要用社会主义核心价值观提升执法理念，指导执法活动，规范执法行为。让执法者时刻意识到自己的任何一项执法行为和执法活动，都是践行社会主义核心价值观的过程。前一阶段某市城管上街撕春联的行为，不仅不是践行社会主义核心价值观，反而是对弘扬核心价值观的损害。对于此类执法行为，应当引以为戒，坚决防止。
以社会主义核心价值观为指引，加强对权力的监督和制约
社会主义核心价值观融入法治建设不能忽视对权力的监督和制约。党的十八大以来，中央重拳反腐，扎紧制度的笼子，强化对权力的监督与制约，不敢腐的态势已经形成。但是，在一些领域和地方，公权力不受制约，法外用权、滥权等情况还时有发生；权力行使的过程还不够透明；违背市场规律和法治原则行使权力的现象仍然存在。这需要通过坚持自由、平等、公正、法治原则，倡导诚信理念，完善权力的监督制约机制，切实把权力关进制度的笼子里。
法治的核心要义即法的统治，而不是人的统治。要实现法的统治，必须依法监督和制约公权力。法治政府建设是监督制约公权力，把权力关进制度笼子里的最有效途径。因为法治政府的基本特征就是职能科学、权责法定，只有通过科学配置政府职能，严格依法限制政府滥用权力，防止政府滥用权力，才能防止公权力滥用。也只有把权力关进制度的笼子里，公民的权利才能够得到有效的保障，社会才能越来越公平公正，国家也才能长治久安。
真正实现有效的监督，必须要在民主和法治的保障下进行。要进一步建立健全民主制度，保障民主权利，在保障民主选举、民主监督、民主管理、民主决策等权利的基础上，继续扩大民主权利，落实参与权、表达权、知情权、程序参与权和监督权等新兴权利。
要通过立法和制度建设，对公权力加以严格的硬约束，主动引导和利用公众已经逐渐觉醒的权利意识和监督热情，发挥互联网时代新媒体的特点，开通互联网举报、投诉等平台，构建全天候、无死角的监督制度，实现对地方各级党政领导干部的有效监督。
以社会主义核心价值观为依托，完善社会矛盾化解与行政争议解决机制
当前，我国的社会矛盾纠纷呈现出数量过多，参与主体多元化和有组织化，表达宣泄方式极端化、暴力化、网络化等特征，影响了社会和谐与稳定。尽管有一部分纠纷依靠行政手段甚至依靠行政首长的个人意志推动得到了解决，但这样的纠纷解决方式在深层次上破坏了纠纷解决机制的客观性、权威性、终局性，埋下了更多的社会隐患，不利于定纷止争，不利于有效维护社会和谐稳定。
应当以社会主义核心价值观为指导，进一步完善社会矛盾化解与行政争议解决机制。通过对体制机制的变革，使行政复议、行政诉讼等法治化的争议解决渠道成为最有效的、最受公众信赖的纠纷解决方法，引导公众在正当、理性的法治程序之下，进行平等、自由、充分的表达，防止因为诉求不满而引发的纠纷升级为剧烈的、对抗性的冲突。
应当进一步扩大行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度的受案范围，降低起诉条件，将更多的争议纳入到法治渠道进行解决；应当改进审判方式，充分利用调解和解制度，推动行政争议的实质性解决，及时化解社会矛盾，调和不同价值的冲突，保证社会的和谐稳定。
应当进一步推进司法体制改革，破解制约司法公正的体制性因素，在试点跨区划法院和集中管辖行政案件的基础上，推动设立专门行政法院，促进行政案件的公正审理，以司法公正带动和保障社会公正，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。应当进一步完善案例指导制度，及时选择对培育和弘扬社会主义核心价值观有示范作用的案例发布，通过案例解释法律，统一法律适用标准，保障同案同判。应当增强裁判文书说理，真正做到“以理服人”，满足人民对公正的期待，通过对公正价值的保障，促进社会的文明、和谐与友善。
弘扬社会主义核心价值观，提高领导干部的法治意识和法治素养
全面推进依法治国的成效和进展，很大程度上取决于法治工作队伍。而其中最为关键的部分，是各级行政机关领导干部这一“关键少数”。《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》同样提出，党员、干部要做培育和践行社会主义核心价值观的模范。可以看出，无论是在全面推进依法治国的进程中，还是在培育和践行社会主义核心价值观的过程中，领导干部都应当充分发挥表率作用，身体力行、率先垂范。
各级领导干部应当积极将社会主义核心价值观的要求融入提高法治意识和法治素养的过程中。目前，大部分地方政府已经建立了常态化的领导干部学法制度，开展了领导干部法治专题培训班、法治专题讲座等一系列活动。应当推动社会主义核心价值观的教育学习活动与领导干部学法制度相结合，把社会主义核心价值观贯穿到学法过程中，增强法治教育的价值色彩和道德底蕴。在提高领导干部法治意识和法治素养的同时，提高领导干部的道德水准与道德追求，推动领导干部真正理解、践行社会主义核心价值观，并保证各级领导干部有能力将其融入和贯彻到法治政府建设的各个环节。
《光明日报》（ 2017年02月24日 11版）
