【法眼观天下】
法治政府建设进行时
——聚焦《中国法治政府发展报告（2016）》
光明日报记者 殷泓
2016年是实施“十三五”规划和《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》的开局之年，也是为到2020年全面建成小康社会、基本建成法治政府奠定基础的关键一年。
“一年来，中央和地方在完善法律、法规体系，推进法治政府建设方面取得了新的进展；行政法学界围绕行政法基本理论新动态、社会治理新模式、经济发展新常态、法治政府建设新局面等主题，产生了一批优秀研究成果，对推动法治政府建设、实现国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的理论和实践意义。”中国政法大学副校长马怀德表示。
由中国政法大学法治政府研究院组织编写、社科文献出版社出版的“法治政府蓝皮书”之《中国法治政府发展报告（2016）》日前在北京发布。报告总结了过去一年法治政府建设领域相关实践和理论研究所取得的主要成绩、存在的突出问题，提出了具有针对性、建设性的意见和举措，分析了相关问题未来的发展走向和趋势，为进一步提高法治政府建设水平提供了思路和建议。
新行政诉讼法：
成效初显但还须细化
新行政诉讼法自2015年5月1日实施以来，在司法实践中已初显成效——人民法院受案数量大幅上升，行政机关败诉率持续上升，二审改判率呈上涨态势，原告当事人撤诉率大幅下降，“立案难”问题基本得以解决，法院协调和解更为理性，行政审判实质化解纠纷的定位更加清晰。
然而，新法的实施也引发了一些新问题，如行政审判机构案多人少现象加剧。报告指出，行政审判体制改革与立案登记制相结合，使得行政诉讼中“立案难”的问题得以基本解决。但行政审判体制的改革探索也导致集中管辖模式遍地开花，缺乏统筹协调；集中管辖法院案多人少矛盾突出，压力增大；被集中管辖法院行政审判功能严重弱化，人才队伍流失；部分管辖法院审判业务能力不足，裁判质量需提升等。
“为进一步深化改革，应多措并举，加快人才培养，保障法官队伍稳定性，改变将行政机关败诉率作为考核依据的做法，促进法院与行政机关良性互动；设置集中管辖模式时应加强宏观统筹，加强信访化解工作的力度，逐步统筹非诉审查改革与集中审判改革。”中国政法大学法治政府研究院院长、教授王敬波说。
行政机关负责人出庭应诉制度，是新行政诉讼法的一大亮点，也是长期以来“民告官”的难点之一。
光明图片/视觉中国
2016年7月7日，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。马怀德指出，在国家法治建设历史上，这是第一次如此高规格地专门对行政应诉工作提出明确要求。充分体现了国家对行政应诉工作特别是发挥行政审判职能作用的高度重视和从严要求，将对从深层次促进司法公正、建设法治政府产生深远影响。
“行政机关负责人出庭应诉，有利于为原告诉权提供全面保障，高效、全面化解官民矛盾，在促进依法行政和提高司法审判权威等方面意义重大。但该项制度对被告的权利义务设置不对等，加剧了行政机关负责人的工作负担。”马怀德说。
根据2016年8月最高人民法院印发的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，行政机关负责人的范围，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。马怀德对此建议，对“行政机关负责人”的范围应作扩大解释，不应将行政机关负责人限制在过小的范围内，从而不利于行政机关日常工作的开展并加重负责人负担。
行政公益诉讼：
加快探索和改革步伐
2014年10月20日，贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上法庭。这是首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案，受到了社会各界的广泛关注，行政公益诉讼自此走入人们的视野。
2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省区市开展为期两年的公益诉讼试点。截至2016年9月，各试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索2982件，办理公益诉讼案件1710件。
报告指出，行政公益诉讼制度是监督行政机关依法行政、推进法治政府建设必不可少的一环。试点一年多来，行政公益诉讼制度从理论到实践都有了较快的发展，试点地区检察机关充分发挥法律监督职能作用，牢牢抓住公益这个核心，严格把握试点案件范围，试点工作进展顺利。但由于行政公益诉讼试点经验不足、制度构建不完善，导致实践中存在若干突出问题。
王敬波认为，参与行政公益诉讼的合法性是构建行政公益诉讼制度的基础，然而，立法的缺位一直困扰着检察机关。尽管宪法原则性规定人民检察院是法律监督机关，但民事诉讼、行政诉讼等诉讼法中没有具体可操作的规则，检察机关提起行政公益诉讼缺乏法律依据。
此外，检察机关的定位也饱受争议。试点中，检察机关被定位为“公益诉讼人”，以区别于通常意义的诉讼当事人。但检察机关既是行政公益诉讼案件的原告，又是法律监督者，这种角色的混乱引发不少学者担心。
“行政公益诉讼制度仍然处于边探索边改革的状态，需通过有效的制度构建尽快弥补实践中的不足，如协调检察机关与其他主体的衔接，适度扩大受案范围，积极探索行政公益诉讼制度与其他制度的衔接等，使其日臻完善。”王敬波说。
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政府信息公开：
升级同时应警惕滥诉
2008年5月1日，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，这是我国法治政府建设的重要里程碑。
报告指出，《条例》施行以来，政府工作透明度不断提高，公众依法获取政府信息的权利充分得到保障，但也出现了一些问题。特别是互联网信息技术的革新、大数据时代的到来对政府治理方式提出了新挑战，社会公众对其知情权、参与权和监督权也提出了更高要求。
报告同时指出，《条例》的实施在保障公民知情权、促进政府开放透明的同时，也滋生了大量重复申请、滥诉等问题。这种滥用政府信息知情权、滥用诉权的行为给行政机关和法院造成了不必要的负担，严重浪费行政和司法资源。
有学者通过在中国裁判文书网检索2013年至2015年信息公开案件发现，同一原告多次起诉信息公开的案件高达134件，其中最少的一位原告起诉了10次，最多的高达295次，平均每位原告提起30次诉讼。
“由此可见，政府信息公开领域滥用申请权、滥用诉权的问题突出，已经严重影响了政府信息公开制度的运行、浪费了行政和司法资源，这是需要高度重视的一个问题。”马怀德说，在现行立法缺乏有关规制滥用申请权、诉权规定的情况下，如何认定政府信息公开诉讼中滥用申请权、诉权的行为，成为目前理论和实践研究的重点。
报告提出，针对政府信息公开实践中存在的问题，一部分可以通过修改《条例》予以解决。但修改《条例》并不能一蹴而就地解决所有问题，特别是对于滥用申请权、滥用诉权等复杂问题，仅仅通过立法并不能有效解决，而需要立法、行政、司法协调配合，建立系统性制度，从根本上全面规制滥诉问题。
“法治国家、法治政府、法治社会建设需要全面推进政务公开，促进政府更加开放、透明。政务公开是更为广泛、深刻的公开，除了公开政府信息外还应将政务活动的过程予以公开。政务公开需要部门之间的业务协同与合作，强调扩大公众参与的广度和深度，提高政府与公众沟通互动的成效。这也是建设服务型政府和实现国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。”中国政法大学法治政府研究院教授王青斌说。
共享经济：
政府应转向合作规制
去远的地方叫个滴滴，到近的地方骑共享单车，在人们日益享受着共享经济带来便利的同时，共享经济的法律规制问题也正考验着法治政府的建设。
报告提出，共享经济通过互联网平台的信息共享与匹配，极大地降低了市场交易的成本，优化了资源配置，带动了就业和经济增长。然而，共享经济也对传统经济形态造成了巨大冲击，给政府监管带来了新的挑战。
作为共享经济下最为典型的创新模式，网约车的发展趋势迅猛。2016年，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台标志着政府对网约车合法性的认可。
尽管《暂行办法》的合法性尚存疑问，但社会各界认为其对网约车平台公司、车辆和驾驶员的资质要求都较为合理。然而，各地方城市政府随之出台的网约车实施细则，为网约车平台公司、车辆和驾驶员设置了极高标准，不仅窒息了网约车的发展，还违反了行政许可法的有关规定，更违背了对共享经济进行法律规制的基本规律。
国家行政学院副教授张效羽认为，在规制模式上，对于传统经济，我国主要采取行政法规制机关面对企业和个人的直接规制。在互联网分享经济时代，更应当推崇合作规制方式，即“政府—企业—社会三方合作规制”模式，从而实现从政府单方规制向多方合作规制模式转变。
报告强调，在共享经济中，并非要实行“无政府主义”。相反，没有行政机关的监管是万万不行的。作为合作规制主体的行政机关一方，应当在正当目的之下，依法设立最低限度的准入条件，并将重心置于对共享经济平台的监管。
王敬波指出，对共享经济进行法律规制，作为合作规制主体的行政机关一方应当端正规制目的，重点在事中和事后与网约车平台公司开展合作，充分运用大数据收集和分析车辆行驶、乘客评价信息，实现对网约车安全和服务的全方位监管。
“唯有端正规制目的，尊重共享经济的内在规律，实行政府与平台合作规制模式，才能保障市场交易安全，切实维护消费者合法权益，促进科技进步与发展，实现对共享经济的善治。”张效羽说。
《光明日报》（ 2017年04月20日 15版）
