【自然问答】

　　作者：魏莉华（自然资源部总规划师）

　　金秋时节，浙江金华塘雅镇万亩良田示范区迎来集中收割期。新华社发

　　亮点一：构建数量质量生态三位一体保护新机制

　　现行的耕地保护法律制度，突出耕地的数量管控和质量保护，对耕地的生态保护规定得较为原则。随着对耕地保护规律认识的不断深化，全社会逐步形成新的认知：耕地不只是保障粮食生产的自然资源和生产资料，更是生态系统的重要组成部分。耕地保护和质量提升法首次从法律层面确立耕地数量、质量、生态三位一体保护的新机制，在总则第四条明确规定：实行耕地数量、质量、生态一体保护，并设第五章“耕地生态保护”专章，对耕地生态保护修复制度、维持有利于耕地保护的生态环境等作出多项创新性规定。

　　亮点二：实行耕地保护党政同责

　　耕地保护和质量提升法进一步强化党委在耕地保护中的责任，第五条明确规定：国家建立耕地保护和粮食安全责任制，实行耕地保护和粮食安全党政同责。这一规定将耕地保护的责任主体从政府扩展到党委和政府，正式确立了党政同责的法律地位。同政府相比，党委可以更好地统一思想、协调各方力量，为政府依法行政、严格执法提供坚强的政治保障，形成“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的耕地保护工作格局。

　　亮点三：统筹耕地与林地草地园地等农用地保护

　　为破解实践中存在的耕林草矛盾冲突问题，耕地保护和质量提升法第十六条明确规定：地方各级人民政府应当根据国土空间规划，统筹耕地和林地、草地、园地等其他农用地保护。这一规定将耕地保护与林地、草地、园地等其他农用地的保护置于统一的国土空间规划中，通过推动在生态适宜的荒山荒坡上种植果树林木，将地势平坦、适宜恢复为耕地的其他农用地恢复为耕地，对耕地空间和林地草地园地空间进行统筹安排和有序转换，最终实现空间布局的整体最优。

　　亮点四：完善永久基本农田划定的正负面清单

　　针对实践中存在的永久基本农田划定不实、地块布局碎片化、与生态城镇空间统筹衔接不够、重数量轻质量等问题，耕地保护和质量提升法第十八条重申规定：国家实行永久基本农田保护制度，并明确应当将黑土层深厚、土壤形状良好的黑土地以及优势种子繁育基地内的耕地划为永久基本农田实行严格保护。同时，第十九条还明确了不得划为永久基本农田的耕地，涵盖了需退耕还林还草还牧的耕地、坡耕地、不能复耕的耕地、河湖管理范围内不稳定耕地以及严重污染的耕地等。明确永久基本农田禁止划入范围，有利于防范划定不实，保障永久基本农田实至名归。

　　亮点五：建设占用耕地实行综合论证报告制度

　　为了引导建设单位尽量少占或者不占耕地，耕地保护和质量提升法创设了建设占用耕地的综合论证报告制度，第二十六条明确规定：建设项目确需占用耕地的，应当对占用耕地的必要性、合理性和用地规模进行分析论证，按照有关规定编制建设项目用地综合论证报告。自然资源主管部门对预审申报材料进行审查时，综合论证报告是预审审查的实质门槛，直接决定预审能否通过。审查通过后，纳入项目可行性研究报告或者项目申请报告，意味着耕地占用的论证约束从自然资源主管部门延伸到投资主管部门，使投资决策同样受耕地保护硬约束的制约。

　　亮点六：将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理

　　针对耕地流向林地、园地、草地等其他农用地这一问题，耕地保护和质量提升法第二十八条规定，“国家实行占用耕地补偿制度，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理”，这意味着非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为，都必须履行占补平衡的法定义务，不得占多补少、占优补劣、占整补散。非农业建设与非农业建设以外占用耕地的行为，补充耕地的责任主体并不相同。非农业建设占用耕地的，由占用耕地的单位负责补充耕地；而非农业建设以外占用耕地的，由县级人民政府统筹落实补充耕地。非农业建设占用耕地涉及大量分散农户、合作社和企业。由县级人民政府作为统筹主体，既保障数量平衡，又确保补充耕地长期稳定利用。

　　亮点七：把高标准农田建设纳入法治化轨道

　　耕地保护和质量提升法对规范高标准农田建设作出多项规定：一是建立高标准农田全周期管理制度，统筹高标准农田立项、建设、验收、管护各关键环节，强化全过程质量监管。二是对高标准农田建设工程实行全周期责任倒查和终身追责机制，任何环节出现质量问题，都可从问题发生的时点反向追责，锁定当时的具体责任人，且责任具有溯及力。三是高标准农田建设专项规划应当依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等编制，明确高标准农田建设布局和任务。四是贯通高标准农田建设与永久基本农田保护，明确逐步把符合条件的永久基本农田全部建成高标准农田，推动高标准农田建设与永久基本农田保护协同发力，以永久基本农田守住耕地保护刚性底线，以高标准农田提升耕地产能。

　　亮点八：明确耕地保护补偿的法律地位

　　耕地保护具有典型的正外部性。耕地保护和质量提升法第五十八条再次对耕地保护补偿制度作出规定，明确：对永久基本农田保护任务重、高标准农田建设力度大、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区，以及承担耕地保护任务的农村集体经济组织、农业生产经营者等给予补偿和奖励。同时，还首次对区域补偿作出规定，明确国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付力度，健全粮食主产区和主销区省际横向利益补偿机制。耕地保护补偿制度的核心使命，就是通过财政转移支付或其他补偿方式，将耕地保护的外部收益部分返还给保护者，实现“保护者受益”的公平格局。

　　亮点九：耕地保护作为强制条款纳入土地承包合同

　　为了进一步加强离耕地最近的农户合理利用和保护耕地的义务，耕地保护和质量提升法第五十九条明确规定：土地承包合同、土地经营权流转合同应当明确农业生产经营者合理利用和保护耕地的义务。这一规定意味着耕地保护和合理利用的内容，在土地承包合同、土地经营权流转合同中属于强制规范，是合同必须具备的条款。合同若缺失此项内容，构成约定瑕疵，发包方有权要求在合同中补充明确；农业生产经营者不得以合同未写明为由，主张自己不负有该项义务。这一规定使国家关于耕地保护的意志，在当事人间形成具有法律约束力的承诺，实现了公法义务的私法转化。

　　亮点十：加大对破坏耕地违法行为处罚力度

　　耕地保护和质量提升法将本行政区域耕地保有量或者永久基本农田保护面积低于国土空间规划确定的耕地保护目标的，纳入法律责任体系，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予警告、记过、记大过、降级、撤职直至开除处分。同时，对占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾等违法行为，将处以耕地开垦费五倍以上十倍以下的罚款。

　　《光明日报》（2026年09月19日 09版）