【法眼观天下】    

除了打破垄断，还有更多事情要做

——以立法激发邮政快递业竞争活力的启示

　　作者：赵晓光（国务院反垄断委员会专家咨询组副组长）

　　10年前，我国邮政法修订，旨在破除行业垄断、推动竞争。10年来，各类快递企业从2009年的4000多家发展到今天的2.2万多家，快递平均价格从20多元下降到11元左右，在消费者获益的同时，累计节约社会物流成本达数千亿元。邮政快递业成为我国国民经济的一个独立行业，成为依法改革的典范。

　　2018年，我国邮政行业业务总量首次突破万亿元大关，快递业务量突破500亿件，目前每天的快递业务量将近2亿件，对全球快递业务增长的贡献超过50%。邮政快递业已成为推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性行业，而且在促进区域城乡更加均衡、服务国家重大战略、支撑经济高质量发展等方面发挥着越来越重要的作用。

　　今年是邮政法修订的第10个年头。应该说，我国邮政快递业不断变大变强，2009年邮政法的修订功不可没。通过该法的修订，我们破除了原有行政性垄断，推动形成竞争格局；坚持竞争中立的原则，确保竞争平等；注重防止阻碍竞争，确保竞争充分有效；坚持包容审慎原则，使市场充满活力，进一步促进竞争。坚持竞争的基础性地位，这是今后邮政快递立法修法应坚持的方向。

　　1.立法要破除行政垄断，形成竞争格局

　　我国民营快递初现于20世纪90年代。邮政法修订立足于破除邮政专营制度，将快递纳入邮政管理范畴，建立了竞争性的邮政快递市场。从此，民营快递企业成为合法的市场主体，各类企业数量从2009年的4000多家发展到今天的2.2万多家，形成了国有、民营、外资、合资平等竞争、充分有序、活力迸发的格局。邮政快递业成为国民经济的一个独立行业，成为依法改革的典范。

　　有竞争用户才有选择。随着竞争，邮政快递市场呈现更加充分、均衡的发展格局，全国性品牌就有20多家。在消费者不断选择中，市场主体的市场份额你追我赶、优胜劣汰。从最普惠的邮政普遍服务产品，到隔日达、次日达、当日达等不同时效产品，再到承诺达、准时达、尊享达等承诺时限产品，消费者可以选择不同层次的服务产品。消费者还可以选择不同的服务功能，例如冷链功能、退货功能、预约投递、更改地址等。

　　有竞争社会才有进。价格竞争是最基本和常态的竞争形式。在激烈的竞争下，中国快递平均价格从2009年20多元下降到2019年的11元左右。一方面消费者获得了最大福祉，满足了激增的网络购物需求；另一方面累计节约社会物流成本达数千亿元。竞争的另一维度是网络覆盖率，快递网点从2009年的3.5万处增长到2018年底的19.9万处，从最初的只能覆盖地级城市，到可以覆盖95%的乡镇。快递普惠的价格和广阔的覆盖，使网络零售的优势得到淋漓尽致的发挥，带动实物商品网络零售额从数千亿元增长到2018年底的7万多亿元。

　　有竞争企业才有进步。竞争促使企业不断提高效率，降低成本。通过采用电子面单、数据分单、智能自动分拣、智能调度和车辆大型化等，单件分拣和运输成本下降50%以上。通过使用智能柜、强化末端布局、缩小投递范围等，快递员日均投递效率从80件增加到200件左右。竞争使快递企业实力大大增强，产生了7家上市公司，总市值超过5000亿元。竞争带来了服务质量大幅提升，从2010年到2018年，快件的时限准时率提升了4个百分点，达到76.45%，公众满意度从64.9分提高到78.0分。竞争也使企业更加注重社会责任，邮政已覆盖所有乡镇，村村通邮已达99.83%，快递覆盖了95.22%的乡镇。

　　有竞争行业才有创新。价格竞争是基本手段，但仅仅依靠价格竞争是没有前途的。邮政快递市场在竞争中持续细分，为企业创新发展和业务拓展创造了大量机会。一方面，衍生了专注于智能快递柜、末端收投、跨境物流、大包裹、行业科技、绿色包装等细分市场的企业。另一方面，传统快递企业在不断拓展国际、供应链、快运、冷链等新业务，向综合物流方向加快发展。

　　2.立法要坚持竞争中立，确保竞争平等

　　破除行政垄断，解决了市场准入问题，形成了竞争格局，还需要确保竞争是公平的。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用。在立法中，我们必须坚持竞争中立的原则，以确保竞争过程是公平的。

　　竞争中立原则要求在立法时不应针对不同所有制企业给予不同的对待。2009年修订邮政法坚持了“两个毫不动摇”方针，形成了国有、民营、外资、合资各类主体平等竞争的格局。例如，邮政信函专营和普遍服务基金，这两个普遍服务的基本保障制度欧美曾经或仍在采用。从平等竞争才是公平竞争的观点来看，信函专营让指定经营者享有部分独占利益，限制了其他快递企业的业务范围，减损了消费者选择权，使市场竞争不完整；收取普遍服务基金，有其他快递企业补贴指定经营者之虞，使其他快递企业在市场竞争中处于不平等的地位。鉴于此，修订后的邮政法没有直接规定专营范围和普遍服务基金的具体制度，而是留给行政机关去规定。反映出打破自然垄断需要也必然有一个过程，也为深化改革、包容探索民营快递发展留下了空间。

　　竞争中立原则要求在立法时应严格区分竞争性领域和非竞争性领域。例如，为了避免国家对指定经营者普遍服务补贴及相关支持政策带来不公平竞争，邮政法修订专门规定“邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营”。在其后的十年间，邮政专营范围和普遍服务基金，经历了准备规定、研究起草到搁置放弃的过程。社会公众及民营快递企业的意愿得到了充分尊重，信函专营和普遍服务基金两个制度不再被提起，成就了邮政快递市场平等对待的良好环境。

　　这十年间，民营快递从小到大，国有邮政从大开始奔强，一个重要基础就是立法在改革的关键时刻创造性最大限度坚持了竞争中立的原则，为整个邮政快递市场的各类主体设立了平等无歧视无差别的竞争环境。

　　3.立法要防止阻碍竞争，确保竞争充分

　　要充分发挥市场配置资源的决定性作用，不仅要保证竞争过程中能够实现形式公平，还要确保市场不因结构失衡、一家独霸或几家控制而减弱乃至消除竞争，不因门槛过高而限制新的进入者导致死气沉沉，不因人才、资金、技术、产品流动遭到限制甚至封锁而缺乏统一市场的竞争。为此，立法必须防止阻碍竞争的行为，确保事实上的平等竞争，确保竞争是充分有效的。

　　防止阻碍竞争就要在市场准入上持开放鼓励的态度。除涉及国家安全、生命健康、环境保护等需要通过许可制度避免风险外，均应采取准则设立主义，从而发挥市场的博弈平衡驱劣功能；即便采取许可设立主义的领域，也不能搞数量限制，只要符合规定条件就应获准进入。2009年修订邮政法基于安全考虑设立了准入许可制度，但分成了国际、异地、同城三类业务分别许可，降低了进入门槛，使民营快递得以破解资本约束，适应电子商务不受时空限制、在国内国际两大市场交易的特征，通过加盟方式建立起十几张全国性网络并伸向国际。

　　防止阻碍竞争就要在立法中禁止限制竞争、禁止协调价格、禁止利用优势地位不公平对待、禁止交易附加不合理条件。电子商务平台具有多重竞争关系。要保证电子商务和快递市场的活力，就必须通过立法对平台经营者进行约束和规范。2017年修订的反不正当竞争法将互联网领域中新型的不正当竞争行为纳入法律规范调整之内。电子商务法第35条明令电子商务平台经营者不得利用服务协议、交易规则以及技术等手段，对平台内经营者在平台内的交易、交易价格以及与其他经营者的交易等进行不合理限制。

　　防止阻碍竞争就要保障市场的开放和统一，防止区域保护和市场分割。建设统一开放、竞争有序的市场体系，体现在立法上，必须将市场的统一和开放置于突出的地位，让市场主体能够在相同且稳定的环境下按照统一的规则、标准和制度进行生产经营活动。2018年实施的《快递暂行条例》规定，地方各地人民政府不得出台违反公平竞争、可能造成地区封锁和行业垄断的政策措施。2010年出台的反垄断法专设一章禁止行政部门滥用行政权力排除、限制竞争，搞行政垄断。

　　4.立法要坚持包容审慎原则，确保竞争活力

　　在信息技术革命驱动下，新业态新模式新技术新服务不断涌现，它们一开始乃至一段时间内不可能尽善尽美。这个时候，坚持包容审慎原则就显得十分重要。

　　坚持包容审慎原则，就是要允许新业态的发展，发挥市场在配置资源中的决定性作用。《快递暂行条例》作为国务院颁行的行政法规，破天荒地改变了给规范调整对象下定义的做法，将所有提供寄递服务的行为都纳入法律的规范当中。包容性的立法不但不影响人们对法律的理解，而且更自觉地相信并依靠市场来发展邮政快递业。近几年，快递业发展成最为活跃的互联网行业，集约程度越来越高，形成多家全国性网络，分工又越来越细，形成了很多区域化、专业化和功能化网络，更好满足了人们对寄递服务的个性化需求。

　　坚持包容审慎原则，就是要容忍不完美，允许市场自我调整。新业态刚出现时，只要它不触碰安全底线，没有系统性全局性链索性的风险，就让它自觉调整，避免立法一上来就“管死”“统死”。例如，对于快递三轮车问题，立法没有过早介入。靠企业、社会、市场和监管部门的博弈，快递电动车型号规格逐渐统一，外形标识越来越标准，行驶路段区域越来越清晰。为了让快递发展更持续更稳定，国家立法审慎地介入，在《快递暂行条例》中把快递电动车的使用和规范交给了各地方政府，不搞“一刀切”。

　　坚持包容审慎的原则，就是不要急于干预和规范，要依靠市场的博弈来完善调节。严格的签收制度是对客户最好的保护，也是对快递员责任最严密的规定，但实践中越来越难以做到。随着快递量增加，以及快递柜、信包箱和代收代投的广泛使用，快递末端投递模式还会变化，不该由法律规定而应靠市场博弈去解决。电子商务法原则规定了收货人的签收时间为商品的交付时间，同时明确了商品交付方式和时间有约定的从其约定，而且没有为签收设定法律责任，从制度上将快递与客户的商品交付关系作为民事法律关系来对待。

　　坚持包容审慎的原则，就是不能把管理等同于事前审批，要不断完善事中事后监管。只要市场有充分竞争，经营者就会不断改善供给，依靠管理和技术进步满足需求。应明确，涉及经营者和消费者关系的立法，除涉及国家安全、公共安全外，政府部门没有法律授权不能制定部门规章，政府管与不管的界限、范围、方式都必须由法律、行政法规决定。但坚持包容审慎，并不是撒手不管，而是要加强事中事后监管，以维护消费者权益、维护社会整体利益、维护安全底线、维护良好竞争环境、弥补市场失灵和反垄断，实现“宽进严管”。

　　未来世界是数字时代。立法为人工智能、云计算和大数据应用铺平道路，将极大推动数字经济发展。面对全球竞争新趋势和复杂多变的国际形势，我们要推动大数据、互联网、人工智能与实体经济深度融合，通过立法破除行政垄断，确保竞争平等、竞争充分和竞争活力，培育更多具有全球竞争力的企业，促进我国互联网行业和数字经济持续快速健康发展。

　　《光明日报》（ 2019年10月27日 07版）