作者：赵晓华（中国政法大学人文学院院长、教授）

　　中央苏区地跨江西、福建、湖南、广东四省，境内地形复杂，山地丘陵众多，大小江河密布，加之战争导致森林植被被毁，水利设施不健全，水、旱、虫、疫等灾害交替发生，且具有连续发生和多灾并发的特征。频发的自然灾害既威胁着军民的生命安全，又极大地扰乱了苏区的生产发展和社会秩序。因此，中国共产党领导的政权能否有效地战胜自然灾害，直接关乎苏区的巩固和发展。在负起繁重艰巨革命任务的同时，苏维埃政府将减灾视为十分重要的工作，制定并颁布了一系列法律法规。除了法、法令、大纲、纲要、条例、章程等规范的法律文件外，通告、办法、指示信、决议案、训令等在根据地同样具备法律效力的文件，也是减灾法规的重要载体。根据笔者的不完全统计，1928年至1934年，中央苏区历年颁布的包含减灾内容的法规合计至少有93部。中央苏区的减灾立法及实践，既是对传统荒政的继承和发展，也显示了党对战争和民生关系的正确处理，体现出鲜明的传统与创新相结合的特点。

　　中央苏区的减灾法规以“消灭兵匪灾祸，防御天灾”为目的，内容广泛，类型丰富多样。这一时期，单行性的减灾法规数量还比较少，减灾规条通常散见于苏区法律体系的各部分，减灾内容体现在土地、经济、卫生、环境等诸多法律法规之中。在减灾法规的具体规定上，如减免税收、调剂粮食、鼓励生产、提倡节约、扩充水利等内容，可谓与传统荒政一脉相承。例如，在减免税收方面，借鉴中国古代因灾蠲免缓征赋税等制度，中央苏区法律体系亦有相关内容。1928年12月，《井冈山土地法》作为党制定的第一部土地法应运而生，其中规定，“如遇天灾，或其他特殊情形时，得呈明高级苏维埃政府核准，免纳土地税”（《毛泽东文集》第一卷，人民出版社1993年版，第51页）。随后，红军从井冈山转移到赣南的兴国县，发布《兴国县土地法》，保留了遇到天灾减免土地税的条款。再如，政府分配与借贷耕牛，是中国历代灾后恢复重建的重要措施之一，中央苏区借鉴了这一传统救灾制度。在多次战争和自然灾害的破坏侵袭下，中央苏区的大量耕牛被宰杀，农器被焚毁。为更好地组织群众集中生产，1933年3月3日，中央政府发布《保护春耕运动的顺利进行：组织犁牛站办法》。4月13日，土地部发布第四号训令《为发起犁牛合作社》，号召参照瑞金武阳区及云集区的经验，成立犁牛合作社，发动群众加入，鼓励有耕牛农具者加入合作社，给以相当的租金，用“互助两利”的办法解决生产资料不足的问题。

　　中央苏区对传统荒政予以批判的继承和发展。土地革命前，一些乡村设有传统意义上的义仓，由士绅、地主、富农和中农将米谷捐集起来，出售或赠予贫农、雇农、游民等，有时贫农度荒“全靠义仓借点谷食”。但义仓有严格的抵押规则，借谷利息为30%。毛泽东认为，此类义仓只不过是“缓贫民暴动的一个改良欺骗政策，不明白的却在那里颂他们的恩德”（《毛泽东中央革命根据地斗争时期调查文集》，中央文献出版社2010年版，第151~152页）。1932年，人民委员会发布《发展粮食合作社运动问题》的第七号训令。1933年，中央内务人民委员部发布布告：“粮食调剂设局，中央正在经营。粮食合作设社，各地都要进行。甲县运到乙县，不能阻挡留停。大家有了饭吃，大家好打白军。”（《红色中华》1933年3月6日，第58期）在开展合作互助运动方面，1933年，中央政府颁布了《中华苏维埃共和国劳动互助社组织纲要》，阐明劳动互助社的目的是实现农民互相帮助、做工，有计划地去调剂农村中的劳动力。兴国长冈乡每村成立一个劳动互助社，除红属以外，全乡80%劳动力均入社。互助社还可根据群众意愿，以村、乡、区为单位统筹生产，体现了灵活的调剂能力。粮食调剂局和劳动互助社的创办，缓解了中央苏区的粮食短缺问题，比传统的义仓制度更加公平科学，有利于灾区粮食和人力的调剂。

　　中央苏区的减灾法规建设，打破了传统荒政以政府救济为主、不敢或无力发动广大灾民进行自救的藩篱。如妇女儿童等传统救灾中的弱势群体，经过中国共产党积极的社会动员，成为救灾活动中的生力军。1932年6月，中华苏维埃共和国人民委员会发布《关于保护妇女权利与建立妇女生活改善委员会的组织和工作》的第六号训令，要求各级政府成立妇女生活改善委员会，以专门关心妇女权益、改善妇女生活。1933年2月，土地人民委员部发布关于春耕计划的第二号训令，要求各地发动妇女参加耕种。次年2月，中央委员会发布《关于春耕运动的决定》，其中指出，要推动“每个劳动妇女，每个儿童，在红色的苏维埃农村中进行生产战线上的冲锋突击”，在乡级苏维埃下，设立妇女劳动教育委员会，动员广大妇女学习莳田、犁田、耙田等主要生产工作（《红色中华》1934年2月18日，第151期）。由于对妇女权益的保护和充分的社会动员，妇女在生产救灾等方面取得了不凡的成绩。1933年，兴国均村区泮溪乡的劳动妇女在春耕时积极开垦荒田荒地，把整个春耕提早了半个月。瑞金武阳区石水乡女子耕田队有400多人，这些妇女对农务样样精通，“她们的劳动占了全部生产劳动的百分之五十以上”（《红色中华》1933年4月26日，第73期）。再如，中央苏区的儿童和青少年也被赋予了救济主体的角色。1934年，教育人民委员部制定的《小学管理法大纲》规定，功课的测验不能作为小学生学年考试的唯一标准，学生的成绩必须结合劳动和工作成果，如“每个学生的工艺、园艺、耕种等技能及积极性”，每个学生参加收集粮食、春耕秋收等宣传工作的成绩和积极性等（《列宁小学校学生组织大纲》，江西省教育厅编：《江西苏区教育资料选编》，江西教育人民出版社1960年版，第110~121页）。

　　随着一系列减灾法规的制定和实施，中央苏区在兴国、瑞金、上杭和其他部分老苏区推行的生产救灾运动取得了不菲成绩。1933年夏耕之前，“有些地方发动了群众实行耕牛农器的互助，有些地方调换了好的种子，红军公田、红军家属的田也比去年耕得更好了”（《红色中华》1933年4月26日，第73期）。其中，石水乡全乡2700多人，除老小疾病外，成年青年、妇女儿童通通参加生产，激发出空前的劳动热忱。才溪乡在严重缺乏劳动力的情况下，将荒山开尽，耕田用尽，群众原本食不果腹的生活得到了很大的改善。同时，在兴修水利、植树造林等方面，至1934年，江西、福建、粤赣、闽浙赣等修复水利工程10980座，新建水利工程892座；瑞金和兴国植树993500株，福建苏区植树2l3800株、播撒木梓树种1699斤（赵朝峰：《土地革命战争时期的灾荒与中国共产党的对策研究》，《党史研究与教学》2004年第5期）。这些举措对提高中央苏区的减灾能力、改善生态环境具有重要意义。

　　埃德加·斯诺曾说：“苏维埃没有饥荒，当我想起这些时，我们觉得：这完全是一个中国的奇迹！事实上，这不能只靠财政来说明，只有从社会的和政治的基础上着眼，才能理解。”（埃德加·斯诺：《西行漫记》，复社1938年版，第282~283页）虽然因为政权初建，中央苏区的减灾立法及实践也属初创，故而存在尚不完善之处，但其既注重从传统救灾制度中继承合理内容、同时与土地革命时期根据地具体实际紧密结合起来的减灾立法实践，体现了以人民为中心的宗旨，初步实现了社会救济和灾民生产自救较为完整的结合，并通过真正民众性的互助合作形式充分调动广大灾民的生产积极性，在中国减灾史上积极开创了一条群众性的生产自救新途径。这一时期的减灾法制建设具有鲜明的自主创新性，为抗日战争时期和解放战争时期的减灾法制建设奠定了良好基础，具有重要的历史与现实意义。

　　《光明日报》（2025年11月05日 11版）