【观察与思考】

　　作者：高帆（上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员、复旦大学经济学院教授）

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，城乡结构的转变关系着我国整体现代化的推进程度。2024年中央经济工作会议提出“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”，明确了耕地管理、农产品稳产、粮食安全、农民增收、城市治理、县域经济发展等方面的重点任务，体现出强调城乡两端发力、增强城乡两方面协同的重要推进逻辑。2025年中央一号文件再次强调“坚持城乡融合发展”。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴是一项系统工程，在实践当中，需要从城乡之间的产业布局、要素配置、空间规划、公共产品配置、发展评价方式、体制机制改革等层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径。

　　一是统筹产业布局，夯实城乡融合发展的经济基础。长期以来，我国城乡产业分布的基本格局是：第一产业主要分布在乡村，第二、三产业主要分布在城市，城乡之间的产业分布存在清晰的边界。新征程上，促进城乡融合发展，必须立足中国式现代化和高质量发展来重新理解城乡之间的产业分布，通盘考虑城乡之间的产业关联。这集中体现在三个方面：首先，实现粮食安全目标至关重要，抓好粮食和重要农产品稳产保供是乡村振兴的重要任务。在农村劳动力持续非农化的情形下，第一产业的发展必须打破部门边界，重视城乡互动，积极引入城市现代要素，注重技术进步，努力提高农业的综合效益和竞争力。其次，乡村具有自然、生态、文化、历史等资源优势，推动乡村产业发展，应立足城乡居民消费结构的转变，将乡村资源优势尽快转化为市场优势，不断培育契合城乡居民新需求的乡村新产业新业态，实现乡村产业形态的多样化和农民收入来源的多元化。最后，广袤的乡村为城乡产业发展提供了巨大市场和广阔应用场景，推进城乡产业融合发展必须凸显乡村的市场贡献，使城市产业紧密地与乡村需求相对接，引导城市产业助推乡村传统产业改造和新兴产业发展。

　　二是统筹要素配置，激发城乡融合发展的市场活力。各类要素在城乡之间平等交换、双向流动、高效配置，是统筹推进新型城镇化和乡村振兴的内在要求和关键内容。为此，应加快推进城乡要素市场化改革，降低要素流动的制度性、技术性交易成本，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以此形成城乡融合发展的充沛市场活力。特别是，以促进进城务工人员全面融入城市为重点，推动农村劳动力非农化。深入推进农村土地“三权分置”改革，完善承包地经营权流转价格形成机制，稳慎推进农村宅基地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，提高土地要素在城乡之间的配置效率。加强农村商业网络建设，引导工商资本与乡村资源对接，采用普惠金融、绿色金融等方式赋能乡村产业发展。充分利用数字技术，推动电商下乡、“互联网+农业”、智慧农场等乡村业态发展，持续放大数字化技术在链接城乡要素市场中的积极作用。

　　三是统筹空间规划，完善城乡融合发展的地理格局。城市和乡村是具有多重功能的地域综合体，应立足产业分布和要素配置的新趋势，通盘考虑城乡空间规划，推动城乡地理格局从“非城即乡、泾渭分明”的二元结构转向“亦城亦乡、交错嵌入”的融合状态。为此，在推进新型城镇化进程中，需要明确城镇化是包括不同类型城镇在内的结构转型过程。就特定地区而言，应基于城市群、都市圈理念——即大中小城市和小城镇的功能分工、协同组合进行布局；就特定城市而言，需要更加凸显城市中心区、城市副中心、新城、中心镇的辐射链接特征。在推进乡村全面振兴进程中，农村人口出现向县城、中心镇的集聚趋势，农民的异地城市化和本地城镇化在同时发生。为此，必须提高城乡规划、建设、治理融合水平，在空间规划中更加突出县城、中心镇的县域发展枢纽地位，将县城、中心镇视为从城到乡的主要“连续体”，依据人口集聚趋势和地理空间演变进行公共资源配置，更好发挥县城、中心镇对村庄的辐射带动功能。

　　四是统筹公共产品配置，发挥城乡融合发展的共富效应。城乡发展不平衡表现在多个方面，其中就包括城乡公共产品、特别是基本公共产品配置的不平衡。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，必须统筹公共产品配置，瞄准普惠性、一体化等目标推进相关制度变革，持续缩小城乡居民在公共产品获取中的落差，促使城乡居民更为均等地分享发展成果。按照农业农村优先发展原则，进一步加大对乡村生产性、生活性公共产品的支持力度，特别是持续提高对乡村教育、医疗、养老等公共服务的财政支出水平。在普及义务教育基础上，加大对乡村职业教育财政投入程度，不断提高乡村各类劳动力的人力资本水平。以加快缩小城乡社会保障差距为导向，逐年加大对农村居民的医疗、养老财政保障力度。加快推进农业转移人口市民化进程，凸显新型城镇化以人为核心的价值取向。

　　五是统筹发展评价方式，提升城乡融合发展的激励水平。推进城乡融合发展，应完整准确看待新时代背景下的乡村价值，凸显乡村的生产、生活、生态、文化功能，不能因第一产业在GDP中的占比下降而忽视农业农村的发展。乡村振兴关系我国的粮食安全，必须严格落实耕地保护制度，完善农产品价格保护和财政补贴制度，为种粮农民和粮食主产区提供充分激励。完善推动高质量发展激励约束机制，在地方政府绩效考核体系中更加凸显农业农村现代化、城乡融合发展相关指标的权重。此外，农村人口跨城乡流转往往伴随着跨地区流动，应建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，提高地方政府在统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴中的积极性、主动性。

　　六是统筹体制机制改革，强化城乡融合发展的制度保障。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，必须注重不同制度变革之间的组合与协调，包括重视城市和乡村的双向开放，关注户籍制度、土地制度、社会保障制度变革的协同性，为城乡融合发展提供更为坚实的制度保障。显而易见，我国统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，单一制度变革的作用是有限的，必须发挥改革的协同效应，依靠多项制度改革的相互协同和系统集成，汇聚推进城乡融合发展再上新台阶的充沛动能。在推进乡村全面振兴中，按照保障农民利益、拓展农民权利的原则推进农地产权制度改革，在深化农地“三权分置”中实现农村居民劳动力、土地再配置，激励城市资本、技术、管理、数据等现代要素进入乡村，实现乡村向城市的更广范围开放。提高城市部门的就业创造能力，推动城市向乡村的更深程度开放。

　　《光明日报》（2025年02月25日 11版）