【观察与思考】

　　作者：郭磊（山东财经大学财政税务学院公共经济研究所所长）

　　党的十八届三中全会以来，我们党对预算制度建设的指导方针不断深化，从“实施全面规范、公开透明的预算制度”，到“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，再到“健全现代预算制度”，预算制度作为国家财政制度的重要内容得到不断完善。党的二十届三中全会明确提出，“深化零基预算改革”，更是预算制度建设的点睛之笔，是国家治理理论与实践的重要创新。零基预算是科学的方法论，能够促进政府预算更好地与战略目标保持一致，深化零基预算改革，可以更好体现“标准科学、规范透明、约束有力”的要求，更利于“把过紧日子的要求落到实处”。

　　零基预算是科学的方法论

　　对任何一个国家而言，国家战略目标与政府一般公共职能的实现，均离不开预算对资源的配置。正是由于公共资源的稀缺性，各国都需要建立“标准科学、规范透明、约束有力”的现代预算制度，让有限的财政资金发挥出最大的公共政策效果。然而，在这一价值选择和支出控制兼而有之的重要活动中，却有着两个不同的方法体系，即渐进预算（incremental budgeting）与零基预算（zero-based budgeting）。

　　传统的渐进预算也常被译为增量预算，在该方法体系下，新财政年度的预算规模是对以往财年预算规模进行调整的结果，这类调整往往意味着“基数+增量”。当然，渐进预算也可以对往年的数字基数做减法，只是由于这些基数通常具有“固化效应”，减法一般难以从根本上改变既有格局，因而“临时项目长期化，长期项目基数化”的现象多见，导致财政资金分配的固化，资金利用效率不高，造成财政资金的积压和浪费。

　　零基预算是以零为基点、不考虑历史基数的新型预算编制方法，其核心是逐项审议预算年度内各项支出的必要性和合理性，结合财力状况与项目优先级动态分配资金。零基预算是基于必要性和效率而不是基于预算历史来分配资金的方法体系，因而可以清除低效与非必要的陈年预算基数。实践中的零基预算有很多版本，标准教科书式的零基预算虽然貌似复杂，其思想却十分简单，即每个财年重新规划、重新排序分配资金，就像第一次编制预算一样。

　　零基预算是科学的方法论。在新时代健全现代预算制度的背景下，零基预算的优点主要体现在以下几个方面：

　　首先，采用零基预算意味着财政预算能够更好地与国家战略目标保持一致。零基预算以项目实际需求、实施绩效和战略重要性为依据，优先保障国家重大战略和民生项目，通过每年重新进行优先性排序，可以确保资源配置状况与国家整体战略的同步。这种一致性有助于政府专注于最重要的目标，避免公共资源的无谓耗散。

　　其次，零基预算更好地体现了“标准科学、规范透明、约束有力”的要求。由于零基预算需要每年进行重新审查和排序，因而其规范性更高，事先的成本、预期的绩效等信息也更为透明。从零基预算的控制与约束来看，只有那些“举证充分”的部门或项目才可以获得预算支持，所有支出项目和预算资金在竞争中排序，这显然是渐进预算难以企及的。当然，零基预算并非完全“推倒重来”，而是通过定期清理无效支出、整合分散资金，实现财政资源的动态优化。

　　最后，零基预算更利于“把过紧日子的要求落到实处”。采取零基预算，相当于每年实施一次财政整顿，这就要求资金申报部门必须证明每笔费用的合理性，确保资源优先分配给关键和有价值的活动，有助于帮助各级政府识别并消除不必要或低优先级的支出。显然，依靠积极分配资源而不是增加开支来实现公共政策目标的零基预算，更有助于在紧预算的环境下扩大财政的作用空间。

　　深化零基预算改革是着眼长远的重要举措

　　习近平总书记指出，“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”。党的二十届三中全会关于深化零基预算改革的擘画，是着眼长远的重要举措，是稳预期的关键之举。

　　零基预算下所有支出预算以零为基、以事定钱，有保有压、能增能减，可以有效促进政策跨部门统筹、资金跨部门整合。与此同时，我国各级财政部门加强大数据、人工智能等先进技术的运用，将进一步推动实现资金全程追踪、问效和问责。中央层面，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点，注重加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局、提高财政资源配置效率；江苏、甘肃等多地也出台相关方案加快推进零基预算改革，目前各项试点取得良好效果。今年的《政府工作报告》明确提出，“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。在财政紧平衡的背景下深化零基预算改革，有利于进一步提高财政资金使用效率、促进积极财政政策提质增效，下一阶段应建立健全与零基预算相关的配套制度。

　　编制零基预算，需要建立健全标准支出体系，提高财政资金效率，让预算编制有据可依。同时，需要发挥各有关方面在提高财政资金效率方面的共识，做好政策评估，得到更充分的支出预算编制依据，有序进行改革。随着改革的深化，我国零基预算的理论与实践将极大地丰富，预算编制的“零基方法”、资源配置的“零基思维”乃至公共组织的“零基文化”等，亦将成为国家治理领域不可或缺的动力源泉。

　　《光明日报》（2025年04月22日 11版）