作者：王博凯（河南大学历史文化学院副教授）

　　地方与中央之间信息上达渠道的通畅程度及沟通成效是王朝能否实现对地方有效治理的关键环节。近年来，新出土简牍材料使得探讨秦王朝的下情上达机制，以及该机制的特点、成效与局限成为可能，这对考察秦官府的地方治理能力颇有助益。

　　秦代基层信息的上达路径

　　秦官府为全面掌控基层信息，开辟了诸多渠道和制度设计以保障信息的顺利上达。主要有以下几种类型：

　　上计制度。这是秦中央要求地方官府在每年年终将辖区内的政务信息以文书形式层层上报中央的制度设计，因其文书类型多样、涵括信息量大、传递及审核严格，因而也是秦官府获取民间信息的主渠道。

　　郡县奏请。郡县长吏就一些事务向上级奏请汇报，岳麓简多见“郡县/职官名+言”的形式，如“参（叁）川言”“戏言”“东郡守言”，亦见“内史言”“尉言”等，均是地方向中央的事务信息奏报。

　　百姓遵律令向官府报告。秦律令简有“明告黔首”的记载，如岳麓简载：“请明告黔首：勉承（拯）流材，有得县官材及丽邑伐材竹者，皆出置水旁而言所近乡官……有得丽邑伐材竹久劾（刻）者，匿弗言，与盗同灋。”“明告黔首”即要让百姓知晓，若发现律令所述情况一定要就近汇报，若隐匿不报则会受相应惩罚。秦简中的“告”“自告”亦多属此类。通过律令强制力，秦官府得以及时掌握地方信息动态。

　　皇帝出巡与官吏循行、案行。《史记》载秦始皇五次巡行地方，岳麓简亦见“皇帝节游过县”的令文，所到之处势必对当地民情有最直接的认知，如社会治安形势，阳武博狼沙“为盗所惊”及行咸阳“夜出逢盗兰池”的经历足以令其对民间治安境况有深刻了解。循行与案行均是秦代上级对下属地方的主动巡视，循行在巡查范围上似更宽泛，侧重日常巡查，发现问题，及时处理。岳麓简载：“泰上皇祠庙在县道者，令部吏有事县道者循行之，毋过月□，当缮治者辄缮治之”，此例中官吏通过定期巡查县中祠庙，能够对祠庙情况及时做出应对。案行则是对某一特定事件的针对性调查，秦简多见案行与疑狱“覆治”及“县官事”相关，如岳麓简载：“令曰：郡守有覆治及县官事当案行及尉事不□者。”

　　自言与上书言事。二者均是秦时吏民主动向官府言事的制度，但亦有一定区别，卜宪群、刘杨对“自言”作了分类归纳（卜宪群、刘杨：《秦汉日常秩序中的社会与行政关系初探——关于“自言”一词的解读》，《文史哲》2013年第4期），秦简所见“自言”多属“事务性自言”范畴。秦时自言制度的功能范围限于吏民向官府的言事汇报或申请，自言的群体广泛，亦无性别限制，限于当时民众的识字水平，其方式最初应是口头向官府汇报，之后由负责官吏书写成公文上报，通过驿传体系传递，使得下情及时上达。“上书言事”则是另一途径，与自言不同，是吏与黔首直接与皇帝沟通的渠道。岳麓简载：“自今以来，吏、黔首尝上书言事而有狱治者”，这种沟通应是一个逐级传达的过程而非直接呈送，其中有一重要转递机构即“公车司马”，《后汉书·百官志》载：“公车司马令一人，六百石。本注曰：掌宫南阙门，凡吏民上章，四方贡献，及征诣公车者。”可见“吏民上章”是要经过该机构来处理转递，岳麓简载：“□县官节（即）使人上书奏事及献者，行存所郡县皆便槫（传）舍，官府及寺舍近宫者□辄（缺简）公车司马令·丙”正可与传世文献对应。

　　汉儒言秦之弊在堵塞言路，现在看来恐并不尽确。秦并非一概壅蔽信息，不悉民情，而是为下情上达建立起了一套系统的基层信息搜集体系。

　　秦代基层信息上达机制的特点

　　秦代下情上达体系在机构运作、递送方式、文书处理等方面呈现出如下特点：

　　层级化信息上达机构职责分明。基层是信息的起点，黔首既是信息的制造者亦是传播者，如东郡陨石“始皇帝死而地分”这一舆情之所以能被秦始皇闻知，定与民众传播、乡里搜集并层级化转递而至有关。乡里作为基层机构，在该机制中的定位为信息的搜集与上报。里吏具有搜集信息之责，岳麓简“捕以城邑反”令文中针对舍匿蛮夷来间及欲反城邑者等情况，典老知情不告，要被处完城旦舂的刑罚，而若典老不知情，仍然要被赀罚二甲，说明对里中民众信息的及时掌握和上报是典老的职责之一。此外，乡吏还负责黔首“书名数”等与上计相关户籍信息的获取及“志”“课”文书信息的核查与制作。如里耶秦简载“贰春乡树枝（枳）枸卅四年不实”，说明乡吏要实地调查“枝（枳）枸”的长势及是否结果等情况，进而制成文书上报县廷。县级机构的职责主要是文书的整理，包括分类、校对、形成正式上计文本等。岳麓简载：“上计㝡（最）、志、郡〈群〉课、徒隶员簿，会十月望。”县还负责过境文书的核验，如岳麓简载：“邮书过县廷，县廷各课其畍（界）中，留者辄却论，署徼〈檄〉曰某县官课之。”“课”的目的一是防止信息迟滞，二是防止传递过程中出现文书毁封等情况而导致信息泄露。信息检核与承转是郡级机构的职能，如县廷上报的论决文书要在郡接受核检，不合格者要被退回返修，岳麓简载：“监御史下劾郡守，县官已论，言夬（决）郡守，郡守谨案致之，不具者，辄却，道近易具”，“不具者”要被退回重新修改后再上报。郡还负责县上奏文书的承转，岳麓简有“清河叚（假）守上信都言”，“信都”是清河郡辖县，信都的上言要由清河郡负责转呈。下情上达的终点是中央，丞相、御史对郡县上报的文书信息予以提炼，择其要与诸博士官讨论，给出意见，后由御史上奏请，皇帝予以批阅，至此完成信息上达的全部程序。岳麓简中多见“丞相议”“御史言”“制曰：可”“请，许”等记载，显示出信息抵达秦中央后的上请、处理过程。

　　多元化的信息递送方式。秦时文书传递主要有“以邮行”“以次传”等形式。以邮行是重要官文书的传递方式，管理严格。岳麓简《行书律》载：“二千石官书不急者，毋以邮行。”且对邮人身份亦有严格限制，岳麓简载：“邮人年□五十岁以上及有疾病不胜邮人者，辄免而以当为邮人者代。”此外，文书传递道路选择亦存水陆之别，岳麓简载：“诸书当传者勿漕，断辠输迁蜀巴者，令独水道漕传。”又见“丞相上庐江叚（假）守书言：庐江庄道时败绝不补〈通〉，节（即）庄道败绝不通而行水道。”可见，秦时文书传送要求尽可能使用驿传陆路而非水运，唯有陆路不能或难以通行时才能使用水道，可能是出于文书安全的考虑。另外，特殊警情信息或采取人直接递送的方式。如奔警事务，主导者应为县廷，执行者为黔首，黔首挟符将警情传递至需守卫之所。秦新地常有警情出现，睡虎地秦简《语书》“南郡备警”，岳麓简亦有“新地为官未盈六岁节（即）有反盗若有敬（警）”的情形。除此之外，口耳相传也是民间信息传递的形式。岳麓简载：“自今以来，有诲、传言以不反为反者，辄以行訞律论之。”此处“诲”与“传言”为群体中以口耳相传形式的信息散播，“以不反为反”指歪曲事实的谣言，这些不实谣言会通过不断传播上达至朝廷。《史记》载秦末陈胜、吴广起义，博士告知秦二世陈胜等谋反，二世则认为是盗而非反，这也与简牍记载相类。

　　“事无巨细”式搜集与急辞优先原则。秦代信息上达强调事无巨细，除了军政要事，前引里耶秦简“枝（枳）枸”志书显示，针对某年某树是否结果也要核实上报，展现出对基层信息搜集的全面、细密。事无巨细所带来的就是信息处理工作量的骤增，《史记》载秦始皇日夜批阅奏章，“不中呈不得休息”，因此为快速获取核心信息，秦官府对信息的处理还采取急书优先原则。对急书、急辞等紧急信息的传达有专门规定，优先递送。如岳麓简载：“令曰：上事，散书，取急用者上，勿谓刺。不从令，赀一甲。”《行书律》亦言：“传行书，署急辄行，不辄行，赀二甲。不急者，日觱（毕）。”为及时获取有用信息，对文书格式要求以“易知”为目标。岳麓简载：“其一事而过百牒者，别之，毋过百牒而为一编，必皆散取其急辤(辞)，令约具别白昜〈易〉智（知）殹（也）。”对急书优先处理是秦下情上达机制事分轻重缓急原则的具体展现。

　　防止信息失真。秦官府对基层信息的搜集强调真实性。律令所见黔首“自占不以实”的处罚，上计文书的层层核校都为了保障信息准确性。在层层传递过程中也有严格的保密程序，岳麓简载：“诸传书，其封毁，所过县官辄复封以令、丞印。封缠解，辄缠而封其上，毋去故封”，文书转递中若出现封泥毁坏，所经过的县要重新以印封，确保信息无泄露。官吏案行时亦注重对信息的保护。岳麓简载：“吏有案行官，官而独有令曰：有问其官必先请之者，令案行其官者尽先封闭其所当案行官府及券书。它不可封闭者，财（裁）令人谨守卫，须其官自请，请报到，乃以从事。”秦时有些特殊机构不能直接被案行，需要上请得到回复后方可据上级意见执行。在上请过程中，案行官吏则要封存被案行官府的官署、券书等，以防在等待批复过程中出现信息改篡等情况。

　　秦王朝信息上达机制虽较完善与细密，然而其制度设计与实际执行之间尚存在一定困境。一是信息壅蔽。秦时在信息上达过程中存在壅蔽的情况，秦令规定：“令曰：诸有案行县官，县官敢屏匿其所案行事及壅塞止辤（辞）者，皆耐之。”一定程度上印证上级官吏到县中案行时，县官存在隐匿信息、隔绝沟通的现象。二是信息“不实”。一方面是指信息获取时百姓不如实向官府申报，如自占（户口、功劳等）“不以实”。另一方面是指官吏因工作失误造成的“不实”，如岳麓简《贼律》：“为券书，少多其实”，里耶秦简“有不雠，非实者”等记载表明官吏工作不认真亦会造成信息不实。秦简中亦多见吏“诈避事”“诈伪”“诈课”等情况，如岳麓简载：“今南郡司马庆故为冤句令，诈课，当废官”，即通过捏造虚假信息上计以通过考课的行为，而基层官吏信息造假或与秦吏治中严格的问责制有关，秦吏治管理中问责与容错机制的失衡可能是深层动因。三是吏民关系影响信息沟通。岳麓简载：“新黔首未习事，吏治或泰严，恒事殹（也），而恶与言及詈蓐（辱）之……难有言于吏，甚不善。”可见，吏对黔首过于严苛甚至恶言相向，则黔首显然难以与吏沟通，造成民情获取不畅。

　　综上，汉儒对秦政的批判多建立在“罪秦”观念之上，从出土简牍来看，秦官府对民间信息的下情上达曾建立起较为完善的制度体系，对后世影响深远。然而，对其评价亦需辩证看待，因其机制运行中的制度张力与秦政多个层面有密切联系，致使信息上达过程中亦存在困境，一定程度上制约了地方治理成效。

　　《光明日报》（2025年10月27日 14版）