【典故里的经济学】

　　作者：翟润卓（中国人民大学农史研究所研究员、农业与农村发展学院助理教授）

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。回望中国历史，一项项因时制宜、因地施策的财政安排贯穿古代国家治理的全过程，明代设立的“开中法”便是其中具有代表性的典范。它不仅是缓解军粮、财政之困的实用之策，更是体现古代中国财政调节能力与治理智慧的重要制度。这一制度的设计、运行与演变，展现了我国古代政府在复杂环境中处理财政困局的能力，也为我们理解中国古代财政体系与中西财政发展差异提供了一个重要窗口。

　　明初，北部边疆形势严峻，战事频繁，国家面临长期而沉重的军需供给压力。为减轻财政负担，明太祖推行军屯制度，倡导“七分屯田、三分守城”，鼓励军士军粮自给。《明实录》载，洪武年间全国军屯人数已超百万。然而，在延绥、大同、甘肃等边镇，因土地瘠薄、气候严酷，粮食产出远不能满足军队日常所需，乃至“每岁所获，不足半用”。明政府不得不依赖内地输粮以维持边军所需。从中原、江淮至西北的运输路线漫长而复杂，需经河道、山路、驿站，舟车往返，耗时费力，运输成本居高不下，粮价数倍上涨，财政难以承受。大量的人力物力投入运输系统，不仅效率低下，而且在战乱环境中容易中断，严重威胁国家安全。明政府意识到必须通过制度手段，引导社会资源广泛参与，才能突破财政与军需之间的结构性难题。为此，明政府于洪武三年（1370年）设立“开中法”，即“召商输粮而与之盐，谓之开中”。具体而言，由政府利用食盐的专卖权，根据边境战备粮储物资的盈缺情况，对商人进行招标，往边镇输送军需物资，然后按实际输送情况支付等值数量的官盐盐引，使商人获得官盐并合法销售。其中，“盐引”制度是“开中法”运行的核心机制，政府对“盐引”的发行、兑现、流通皆有严格管控，旨在防范私盐泛滥，确保财政稳定。

　　从财政原理看，“开中法”实质是一项基于国家信用、以实物资产为抵押、以市场化机制运作的财政调剂制度，是国家通过制度安排引导社会力量参与公共事务的典型范例。这一制度通过盐业利益激励商人参与粮食调运，有效缓解了国家负担，促进了商贸流通，激发了民间资本的积极性。具体到“盐引”，其本质是一种“以未来收益为担保”的政府信用票据，具备早期国债的基本属性。政府无需即期支付银钱，而是通过分期兑盐的方式完成偿付，用未来的盐课收入调动当下的社会资源参与国家军需。通过“盐引”制度，国家信用逐步获得市场认可，商人参与意愿增强，财政调剂空间得以拓展。

　　其实早在北宋时期，已有纳粟易盐、输粮得茶等以物资换专卖权的政策安排。《宋史·食货志》云，“诏商人入刍粟陕西并边，愿受东南盐者加数与之”。这些制度虽形式不同，但在本质上均是一种国家信用支持下的财政调剂机制。明代“开中法”是在前期经验基础上的制度深化，是中国古代财政制度探索的重要一环，亦是中国传统治理智慧的体现。

　　“开中法”自设立以来，为国家财政稳定和边疆防务作出积极贡献。然而，明中后期，随着形势变化，该制度逐步走向衰退。近些年一些观点认为，“开中法”的废止是中国古代国家信用体系崩溃的体现、是中国古代制度设计缺陷的典型案例，但历史事实表明这一判断需要重新审视。“开中法”的废止主要出于两方面考虑：一是制度运行基础动摇。明代官盐生产者为灶户，某种程度可以理解为国有盐场的终身雇员，由政府发放工本。如明代军户一样，这种古代生产力条件下的职业户籍制度束缚人身自由，灶户生活状态日益变差，逐渐破产。随着灶户逃亡加剧、私盐走私泛滥，国家对盐的生产和流通环节控制力下降，“盐引”可兑性降低，致使“开中国债”的偿付品不足，商人参与意愿减弱。二是开中收益难以支撑制度持续，这一点更为重要。与近代西方列强常通过国债为武装殖民、开拓疆域融资不同，“开中法”主要服务于平叛、防御、赈灾等非营利性支出，缺乏可观回报，财政长期承担兑付义务，持续性不足。事实上，灶户户籍制度的效率在古代社会治理水平下逐渐走低是无法避免的。当私盐频出，政府无法完全控制灶户生产时，盐专卖偿付体系背景下的“开中法”就无法吸引市场资本广泛参与。于是自明中期始，“开中法”逐渐流于形式，走向衰落。

　　明中后期，据《明实录》和《万历会计录》记载，全国盐课年收入仍长期稳定在200万两以上，若按粮食购买力计算，约相当于清末的800万两~1000万两，显示出政府依然具备相当的偿付能力。因此，“开中法”的废止，不能简单归结为信用体系垮塌，而是国家在成本效益考量下所作出的主动政策调整。制度在特定历史阶段完成其使命，退出历史舞台，恰恰体现出古代政府“知止有度”的理性治理精神。

　　近年关于“中西大分流”的学术讨论中，部分观点将西方国债制度的成功作为财政现代化的标志，并以此否定中国传统财政体系的信用能力与制度适应力。这种看法在忽略制度目标差异的同时，也未能正确理解制度运作所依赖的经济与战略基础。应当看到，当时部分欧洲国家的国债体现出典型的“扩张型财政体系”特征：国家借债以建军扩张，再通过殖民收益还本付息，形成正向循环。中国自秦汉以来长期处于大一统格局，疆域稳定，财政支出以治理、维稳、防御为主，不以追求利润为主要目标。财政安排如“开中法”，本质是为了弥补治理支出的阶段性缺口，而非作为营利性投资工具。美国学者彭慕兰也指出，欧洲跳出马尔萨斯陷阱的关键在于地理大发现带来的外部资源，而非单一制度优势。中国古代财政制度虽非“扩张型财政体系”，但并不意味着落后，而是基于国情、发展阶段与战略目标所作出的合理制度安排。

　　“开中法”从创设到退出，是国家财政体系在特定条件下对外部环境的主动适应，根本目的在于服务国家安全与财政稳定。它展示了中国古代政府在缺乏现代金融工具背景下，依托实物税收资源、通过制度设计实现资源动员与调节的能力，也体现了“设亦有度、废亦从容”的治理气度。其设立基于实需，退出基于理性，是理解中国古代制度灵活性与财政应变力的一个生动样本。

　　“开中法”的历史经验提醒我们，财政制度从来都不是抽象的模板复制，而是在特定国家结构、资源禀赋与发展战略下的动态调节。制度之优，在于实用；财政之效，在于治理。从“开中法”所反映出的信用调节、市场动员、财政成本控制、制度退出等机制中，我们不仅看到古代中国应对现实挑战的智慧，也看到中国传统制度中灵活、务实、深厚的治理底蕴。历史是滋养现代制度自信的源泉。“开中法”虽已成为史籍记载的一部分，但它所体现的理念、机制与逻辑，仍值得加以借鉴与弘扬：一是起于实需、成于实践，国家治理应体现因地制宜、实事求是的探索精神；二是用之为政、用之为民，财政设计应坚持不以盈利为导向、着眼民生保障的基本取向；三是因势设制、应时而变，制度安排应具有进退有据、应变有方的调节能力。这些宝贵历史经验深刻启示我们，推进财税体制改革，必须立足国情、把握大势、务求实效，为中国式现代化夯实坚实财政支撑。

　　《光明日报》（2025年06月24日 11版）