【资政场】

　　作者：李少文（中央党校政治和法律教研部副教授）

　　在国家治理中，由行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“行政机关”）制发的具有普遍约束力的行政规范性文件发挥了很大作用。这些以“红头”形式出现的文件，是政府履职的重要方式，直接关系人民群众切身利益，但可能出现与法律法规和国家政策相抵触的情况，以及滥用行政权力甚至侵犯公民权益等问题，如何进行规范管理始终是治理难题。新时代推进全面依法治国，维护国家法制统一，建立健全了由政府开展的行政规范性文件备案审查制度，为规范“红头文件”使用提供了制度遵循。

　　对“红头文件”进行备案审查十分必要

　　行政机关发布公文是较为常见的治理方式。这些公文存在不同类型，其中，行政规范性文件具有普遍约束力，可以在一定期限内反复适用，通常涉及自然人、法人和非法人组织的权利义务。所以，制发这类“红头文件”需要更加审慎，制定过程要经过严格审核，制定后要经过备案审查，运行一段时间后还要定期清理。

　　进入新时代，我国不断发展完善备案审查制度，建立了较为成熟的行政规范性文件备案审查体制机制。它专门针对前述普遍适用、有现实影响的“红头文件”，不包括请示报告、通知、人事管理文件、会议文件，以及内部管理规定等其他政府公文。

　　实践中，有权制发行政规范性文件的行政机关较多，文件数量规模大、使用范围广，在实际操作中有可能出现一系列问题，比如部分文件没有实际内容或者实际意义，或者超越法定权限、违反法定程序；再比如干扰或者影响市场公平竞争，违法减损自然人、法人和非法人组织合法权益，增加其义务等情形。实践中，通过备案审查纠正了一些存在问题的“红头文件”，取得了较好效果。例如，宣告“全面禁燃烟花爆竹”有关规范性文件不合法等。

　　健全党委、人大、政府相互协作配合的备案审查制度

　　备案审查是我国独特的制度设计，在新时代得到了快速发展。党的二十大报告明确提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会强调，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。目前，我国已初步建立党委、人大、政府分别开展的备案审查制度。由各级党委开展的备案审查主要针对党组织制定的党内法规和规范性文件。由各级人大常委会开展的备案审查范围宽泛，包括地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会，县级以上地方各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等制定的规范性文件。其中，全国人大常委会负责的备案审查对象包括各类法规以及司法解释，省级人大常委会负责的备案审查对象还包括政府规章。

　　在人大备案审查外，建立健全由政府开展的备案审查十分必要。一方面，它明确了政府管理其制定的行政规范性文件的责任。将这些文件提交备案，并由政府的专门机构进行审查，确保文件在制定主体、权限、程序以及内容等方面符合规定，能够促进行政机关依法行政，落实法治政府建设的责任。另一方面，政府对行政规范性文件更加熟悉，由政府开展的备案审查目标更加精准，标准更加科学，能够及时发现和解决“红头文件”中存在的问题。例如，备案审查重点关注“减损公民权益或增加其义务”的情形，解决了违规要求出具循环证明、重复证明、无谓证明等具体“小事”。

　　不同类型的备案审查工作虽然各有侧重，但具有相同的制度基础、相似的工作结构。党委、人大、政府备案审查工作机构可以相互协作配合，通过工作会商、信息共享、联合审查等，形成备案审查衔接联动机制。例如，在人大备案审查中发现法规、规章等存在的问题后，可以推动政府对行政规范性文件进行清理。不同备案审查工作机构也可以针对共性问题开展联合审查、专项审查。

　　着力提升行政规范性文件备案审查质量

　　进一步全面深化改革、推进中国式现代化，必须发挥法治的保障作用。要完善中国特色社会主义法治体系，深化立法领域改革，深入推进依法行政。加强政府备案审查工作尤为重要。一是完善备案审查工作机制，实现备案和审查流程的规范化。地方政府要出台工作细则，统一行政规范性文件的基本格式以及生效期限、适用范围等，设定提交备案审查的时间、程序以及工作要求。二是持续推进备案审查工作信息化、智能化建设，以数字化手段实现对行政机关制发行政规范性文件的全流程管理。借助数字技术，备案审查工作机构能够精准发现文件可能存在的问题，提高审查效率。三是细化备案审查标准。在已经初步确立的合宪性、合法性、适当性等审查标准基础上，尊重行政机关的自主权和裁量权，善于运用比例原则，防止行政规范性文件内容不合理。

　　《光明日报》（2025年09月13日 05版）