【法眼观】

　　从试点到专门立法，检察公益诉讼十年实践走向法治化

为公益司法保护夯实法律基础

光明日报记者 陈慧娟

　　日前，检察公益诉讼法草案首次提交全国人大常委会审议。10月28日，该草案公开征求意见。谈到检察公益诉讼，就不能不说2019年初，深刻影响检察各项职能作用发挥的内部机构改革。在这次改革中，公益诉讼检察成为与刑事检察、民事检察、行政检察协调发展的“四大检察”业务范畴。彼时，从试点到全面施行，公益诉讼检察已从无到有走过了五年历程。

　　2015年7月至2025年9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件122.4万余件，在大量实践中形成了公益司法保护“中国方案”。而制定检察公益诉讼法正是将改革成果上升为法律制度的重要举措。

　　检察公益诉讼经历了怎样的法治化进程？为何需要单独立法？草案一审的关注点有哪些？记者进行了采访。

重庆检察未成年人保护工作团队检察官在重庆市为明学校与学生交流。新华社发

　　为何要建立检察公益诉讼制度

　　在社会转型变革阶段，诸如损害消费者权益、破坏生态环境、生产有害食品等公共事件曾时有发生。此类问题波及面广、延续时间长、涉及群众多，致使公共利益长期受到侵害。与传统的维护私人权益的诉讼相比，应对这类新型社会问题，更需与事件结果无直接利益关联的主体挺身而出，以维护社会整体利益为目标，启动公益诉讼。

　　公益诉讼最初在民事诉讼领域实现突破。围绕环境保护和消费者权益两大主题，消费者权益保护法与环境保护法相继授予社会组织提起公益诉讼的权利。

　　然而，在最初破冰后，公益诉讼并未如预期般出现井喷。以环境公益诉讼为例，环境损害类案件证据收集困难、诉讼支出庞大，环保组织普遍难以负担高额的司法鉴定成本。

　　作为法定监督机关，检察机关自成立之初，便代表着国家利益与社会公共利益。同时，检察机关在专业人才队伍、法律知识储备、调查取证权限等方面具备显著优势，被认为是提起公益诉讼最为合适的主体。

北京市通州区检察院检察官在大运河畔就污水排放整改情况开展“回头看”，以法治力量守护清水绿岸。资料图片

　　2014年10月，党的十八届四中全会明确，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　2015年7月1日，全国人大常委会作出决定，授权最高人民检察院在北京市等13个省（区、市）开展为期两年的公益诉讼试点工作。

　　探索获得了顶层设计的支撑。2015年12月，山东省庆云县人民检察院将当地原环保局起诉至法院，开启了试点启动后的首例行政公益诉讼案件。庆云县检察院在审查一起当地企业涉嫌污染环境犯罪案件时，发现该县原环保局早已掌握涉事企业的违法排污情况，却违规批准其试生产以及试生产延期，遂向该局发出检察建议。由于该局仍未依法履行监管职责，最终被列为被告。法院判决支持检察机关的全部诉求，责令庆云县原环保局依法履行法定职责。

　　在接下来的两年试点期间，多元化的试点实践全面验证了制度设计的可行性。2017年6月，全国人大常委会通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察公益诉讼由此迈入全面实施的新阶段。

　　在此后的几年中，检察公益诉讼的办案范围从早期的生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域，逐步延伸至英雄烈士保护、未成年人保护、文物保护、无障碍环境建设等十多个领域。

　　国家法律层面，新修订的文物保护法、未成年人保护法等13部法律新增了检察公益诉讼规定；27个省级党委、政府出台支持检察公益诉讼的意见；30个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼的专项决定；最高检与生态环境部等30余家行政执法机关共建协同履职机制，形成覆盖多领域、不同层次的公益保护协作体系。

江苏省兴化市检察院法治宣讲团在公园为老年人讲解有关养老法律知识。新华社发

　　检察公益诉讼有何特殊之处

　　随着实践的深入，检察公益诉讼也面临一系列结构性难题。“目前公益诉讼相关条款分散在多部单行法中，法律依据零散，体系性不足。实践中还存在职责界定与履职标准不统一、案件范围与程序规则有待系统明确、判决执行与公益修复机制不完善等问题。公益诉讼案件的判决执行，特别是行政公益诉讼判决的执行，在很大程度上依赖于行政机关的配合意愿。这些问题亟须通过专门立法系统性解决。”武汉大学法学院院长秦天宝认为。

　　检察公益诉讼与民事和行政诉讼相比，有何特殊之处？

　　中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏认为，我国检察机关不是法律意义上的利害关系人，其以宪法和法律所赋予的法律监督机关的身份提起公益诉讼、参加相关诉讼活动，是履行其法律监督职责，并非行使救济权利。因此，检察公益诉讼要跳出传统民事诉讼法和行政诉讼法有关私益救济逻辑的思维定式，在尊重检察监督运行规律基础上，以保障检察监督权全面依法行使为主线，确保监督权高质效开展。

　　全国人大常委会委员邱学强介绍，从法律设计来看，检察公益诉讼与其他诉讼最大的不同在于，95%以上的案件在诉前都得到了解决，进入法院审判程序的不到5%。

　　何谓诉前解决？

　　以最高检公布的一起典型案例为例。江苏省东海县报废机动车回收拆解行业兴起于20世纪80年代，现已成为全国最大的汽车零部件拆解交易市场，报废机动车回收拆解企业、商户遍布其县的桃林镇各村及周边乡镇，从业人员数万人。近年来，东海县兴建循环经济产业园，但商户众多、园区承载力有限，园区外非法拆解和随意倾倒、焚烧拆解垃圾行为屡禁不止，环境违法行为多发。江苏省东海县人民检察院在办理一起污染环境案中发现了机动车拆解垃圾污染线索，后以行政公益诉讼立案。

　　根据相关规定，当地生态环境局和桃林镇人民政府负有监管职责。为此，东海县人民检察院向东海县生态环境局和桃林镇政府发出检察建议，建议桃林镇政府严格依法落实属地管理责任，在生态环境部门指导下负责对涉案固体废物进行收集、贮存、处置。收到检察建议后，东海生态环境局和桃林镇政府组成工作专班，联合开展报废机动车回收拆解行业专项整治，全面整改落实。因此这一公益诉讼案并没有走到法院审理的一步，而是在诉前得到了解决。

　　据了解，2017年7月至2024年9月，检察机关向行政机关提出检察建议77.8万件，回复整改率达98.8%。

　　“检察机关把审前定位为实现保护公益目的最主要的阶段，不局限于审判程序，着力推动行政机关自我纠错、依法行政。审前程序是检察机关提起公益诉讼的必经前置程序，具有独立的督促履职功能和独特的程序价值。检察机关坚持审前监督与提起诉讼相衔接，以审前督促行政机关自我纠错为优先目标，以开展磋商、发布检察建议等构成检察机关的主要办案方式及有效结案形式，展现了检察公益诉讼以审前程序作为办案主阵地的特有属性。”曹鎏认为。

贵州省黔东南州检察院干警在案件调查过程中进行水质检测。资料图片

　　立法焦点：检察公益诉讼该管什么

　　检察公益诉讼制度是我国司法进程中的重要制度创新，从国际来看，无论大陆法系还是英美法系，都没有一部专门的检察公益诉讼法。因此，检察公益诉讼立法具有开创性和独特性。

　　检察公益诉讼法草案分为6章，主要内容包括：明确案件领域和办案原则、明确检察公益诉讼管辖、合理配置检察机关办案职权、规范完善诉前程序、审判与执行程序等方面。

　　草案一审过程中，不少全国人大常委会委员都提出，建议将劳动权益保护纳入草案所明确的检察公益诉讼案件领域。他们指出，现行的劳动法、工会法虽然都对劳动者和职工权益保护作了规定，但实践中一些部门对自身在劳动法和工会法中的法定职责理解不够准确，执法主体存在争议，部门间协同合作机制不够健全。特别是新就业形态劳动者普遍面临工作时间较长、强度大、社会保障相对不足、报酬规则不透明等问题，对其服务、维权等方面的针对性、广泛性还不足。应将劳动权益保护明确为检察公益诉讼案件领域。

　　“草案有关制度设计为涉农公益保护提供了良好框架，已有良好基础，但结合实践仍有细化完善空间。”全国人大常委会委员李纪恒举例，比如，部分地区耕地污染隐蔽性强，调查取证难度大，需要法律赋予更有力的调查手段。建议将“粮食安全”和“耕地保护”纳入检察公益诉讼法定范围。

　　全国人大常委会委员巴莫曲布嫫等则建议将“文物和文化遗产保护”领域修改为“文化遗产保护传承”领域。“其一，文物本身就是文化遗产。其二，从既有实践看，各级人民检察院在文化遗产领域已办理的公益诉讼案例已经超过2万件，涉及文物、传统村落、非物质文化遗产保护等9类专项行动。从顶层设计统筹物质文化遗产与非物质文化遗产的协同发展，有助于以系统观念在全社会塑造‘大文化遗产观’，在行政部门间切实形成合力。”巴莫曲布嫫说。

　　针对公益诉讼范围的规定，全国人大常委会委员蒋卓庆表示，实践中，公共利益的具体认定往往需要结合社会背景和价值判断。随着经济社会发展，公共利益的内涵和外延也将不断拓展，建议在本法中作出原则性规定，要求在涉及公共利益的立法中，必须科学论证设置公益诉讼制度的必要性，为公益诉讼范围的动态、有序扩展提供法律依据。

　　全国人大常委会委员李巍认为，检察机关是法律监督的机关，检察公益诉讼本质上是一种监督形式，监督的对象主要以行政机关为主。它是以“诉”的方式实行的法律监督，提起公益诉讼的案件必须有可诉性。制度设计更多应体现以诉前督促行政机关自我纠错为优先目标，以非诉讼手段为主要方式，以诉讼手段为最终保障的立法理念。

　　《光明日报》（2025年11月15日 05版）