作者：张晋藩（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、中国政法大学终身教授）

　　习近平总书记在文化传承发展座谈会上指出：“中华文明是世界上唯一绵延不断且以国家形态发展至今的伟大文明。”根植中华优秀传统法律文化土壤之中，中国古代监察文化代有兴革，呈现出监察制度体系化、监察规范法典化和监察类型专门化的三重属性。总结和剖析这三重属性，可为当代中国深化国家监察体制改革提供有益启示。

　　监察制度体系化

　　早在战国时期，韩、赵、魏、秦、齐等国的御史既是国君左右记事之官，也负有监督百官言行之责，在一定程度上具有监察官的权威。秦朝在中央设立监察机关御史府，执掌典政法度、举劾奸邪。秦朝御史执行公务时“皆冠法冠”，以彰显执法刚正不阿。同时派出御史监郡，监察六国残余势力，以维持中央集权的统治。西汉之时，御史台已成为中央最高监察机关，虽然品秩不高，但具有很高权威。至东汉，御史台逐渐脱离少府，发展成独立的监察机构，地位也随之提高，御史中丞、尚书令和司隶校尉被称为“三独坐”。两汉重视地方监察，汉武帝时划分全国为十三部监察区，各部置刺史一人为中央派出的常驻监察官。汉武帝制定“六条问事”，用以监督地方郡国守相专恣擅权及与地方豪强势力勾结。

　　魏晋南北朝时期，御史中丞权力扩大，已经“自皇太子以下，无所不纠”。北朝改御史中丞为御史中尉，允许御史风闻言事，无须实据，监察职权得到进一步扩大。如果百官有罪，御史失纠，则要免官。同时，为充分发挥监察机关职能，大士族不能担任御史中丞。但在当时复杂的政治环境下，监察官即使严于职守，也很难久留于任。

　　至唐朝，一台三院的监察体制已经定型。台即御史台，为中央最高监察机关，长官为御史大夫，“掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列”。御史台下设三院——台院、殿院和察院。台院纠弹中央百官、参加大理寺审判和推鞫由皇帝交办的案件，殿院纠察朝仪，察院分巡地方州县。

　　随着中央集权的强化，宋朝的皇帝废除了唐代宰相对御史的任用权和荐举权，开始亲自掌握监察御史的任免。元朝除中央御史台之外，还在江南、陕西两地设立行御史台，同时派出肃政廉访司监察地方。元世祖曾强调过监察机关的重要意义：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”就连中央最高的军政长官，也要接受御史台的监督。

　　明初改御史台为都察院，明太祖朱元璋重典治吏，特别注意对官吏的监察。由于废除了宰相制度，六部地位提高，为了加强对六部的监督，设六科给事中专门对六部进行监察，由此实现科道合一。明朝还广泛推行御史巡按地方的制度，巡按御史作为皇帝的代表，“大事奏裁，小事立断”。清朝以都察院为中央最高监察机关，地方督抚也带左督御史衔，负责监察地方。清朝于都察院下设五城都察院，由都察院派出巡城御史，是集监察、行政、司法合一的基层监察机构。清朝《钦定台规》内容详备，成为古代监察法制的集大成者。

　　中国古代的监察历史发展，体现出鲜明的体系化特征。从中央到地方，从选官、考课再到治官，中国古代监察制度在程序和范围上层层递进、环环相扣，系统、全面覆盖中国古代职官管理的全过程、全领域。

　　一方面，中国古代监察制度的体系化体现在监察的内容和程序上。为巩固官僚统治秩序，中国古代逐渐发展出一套错综复杂的职官体系。作为古代职官管理制度的重要组成部分，一套程序严密、行之有效的监察机制，对国家整体官僚系统的平稳运行至关重要。中国古代监察制度不只体现为单一的监察职能，还涵涉议政、审计、荐举、教化等大量相近职能。明惠帝总结监察机关的职权为：“专纠贪残，举循良，匡政事，宣教化为职。”中国古代监察制度贯穿官吏行使职权各个环节，使得监察活动渗透到国家政务方方面面，从而监督官吏在立法、行政、司法、人事、经济、仪制、军事、考试等多个领域行使职权的情况，有效维护国家政权稳定。值得一提的是，清朝还曾专门设置巡按、巡盐、巡漕、巡仓、巡查和巡农等御史，针对一些特定领域进行专项监督。为防止监察权滥用，监察官员自身同样成为被监察的对象，并且监察官员在失职后所受的处罚往往会更重。例如，宋代在地方最高行政区划“路”先后设置转运司、提举常平司、提点刑狱司等，分领行政、财政、司法之责，同时担任“路”的监察机关，号为“监司”，监司彼此互不统领，且实行监司互监法，彼此监督、互相纠举，以防止失监、漏监。御史也被纳入监察的对象，受到监察法的约束。

　　另一方面，中国古代监察制度的体系化还反映在监察的范围上。中央与地方监察机构密切配合，使得监察效力能够从中央辐射至全国。秦朝在中央设置御史大夫，御史大夫之下设御史中丞、侍御史、监察御史等官组成御史府，监督各级官吏；在地方则设置监郡御史，负责监察地方官吏。中央监察机关御史府的建立和地方监察官员监御史的设置，正式开创了中国古代监察制度的先河。此后，历朝历代均在秦汉基础上进行完善，并于隋唐时期进一步规范化、法制化，形成一台三院体制，台院监察范围逐步扩张至全国。及至明朝洪武十五年，中央监察制度逐步走向完备，都察院取代御史台，形成了都察院一院制，并首创了六科给事中制度。清朝逐步形成“科道合一、网络密集”的监察体制，除在中央及地方设立监察机构之外，还曾对一些重要机构、特殊系统和边远地区另设专门监察御史，以补其不足，充分保证对中央和地方官员的监督效果。此外，中国古代御史出巡监察地方，既要惩恶，也要扬善，还附有举荐人才的职责，这也是中国监察文化的独有特色。

　　监察规范法典化

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。为保证监察制度有效运转，自秦汉始，历朝历代都根据监察制度的发展制定了专门的监察规范。这些规范的内容和形式逐渐由简单趋向复杂、由分散趋向统一，最终形成了古代监察规范的法典化。

　　汉武帝时期，为防止位高权重的郡守与地方豪强势力勾结，形成危害中央集权的势力，制定了《六条问事》。《六条问事》又称《刺史六条》，以郡守和地方豪强势力及其子弟为监察重点，严防郡守与地方豪强势力相互勾结。它是汉朝颁行最早的监察法，亦是中国古代首部效力遍及全国的监察法，对后世影响极大。

　　西晋泰始四年六月，晋武帝下诏颁布《察长吏能否十条》和《察长吏八条》，提出对长吏进行监察的标准。然而，当时门阀士族把持朝政，这些法律并没有得到彻底推行。此后西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》均是具有代表性的监察立法。《六条诏书》内容既是考绩标准，也是察吏原则；《诏制九条》首次将官吏决狱科罪是否准律纳入，开始对司法进行监察。

　　隋炀帝时期，朝廷扩大了原属京师地区的司隶校尉的职权，建立了专掌地方监察的监察机构——司隶台，并以汉《六条问事》为标准，于大业四年制定了《司隶六条》。唐朝则在《六条问事》基础上，总结当朝监察法实施经验，颁布了《六察法》，作为适用于官吏的基本监察法规。《六察法》规定了唐代文官的基本任职条件，其内容不仅涉及官吏治绩，还兼顾品德、学识、才能，对出巡的御史也同样产生约束。《六察法》的对象不限于州郡长官和地方豪强，而是将所有官吏都纳入监察范围，使监察覆盖面进一步扩大，官不分等、大小全察，使中央政府对地方官员的监察深入基层。如果说汉朝《六条问事》只是“激浊”，那么隋唐时期的监察法律除了指向官吏的不法行为，还在“激浊”之外适当“扬清”，如《司隶六条》规定的“察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者”和《六察法》规定的“察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者”，均以国家法律的形式明确了通过监察来举荐人才的途径，这种监察与荐举相结合的高度政治智慧堪称世所未有。

　　两宋时期，为控制监察机关的监察权、防范监察官员弄权行私，在徽宗朝，出现了“监司互察”的制度，此后不断完善，最终形成了《监司互监法》，以利于中央集权。《监司互监法》将监察官员和监察机构本身也视作监察对象，是宋代监察法规中最具代表性的内容。《庆元条法事类》也对监察官的行为进行细致规定，比如，“诸监司巡历所部不遍者，杖一百，遍而不申，减二等”，“诸监司巡按，巧作名目追呼巡、尉、弓兵将带出本界者，杖一百”，“诸监司巡按，般担人有人应差而和雇者，徒二年”。

　　元朝的监察法颇具特色。至元五年颁行单行监察法规《设立宪台格例》，其中“该载不尽、应合纠察事理，委监察并行纠察”的规定，赋予监察官员更加广泛的监察特权。至元六年制定《察司体察等例》，以明各道宪司职责。至元十四年制定《行台体察等例》，以明行御史台职责。至元二十五年制定《察司合察事理》、至元二十九年制定《廉访司合行条例》，监察法规基本完善。

　　明清时期，监察法正式走向法典化。在中国古代最后两个王朝，监察立法技术已经相当成熟与完备。明朝先后出台大量监察法律。洪武四年，明太祖朱元璋亲自主持制定了监察法《宪纲》四十条，这是明朝最早也是最重要的监察法规。洪武二十六年前后，制定《宪纲总例》、《纠劾官邪规定》、《通政使司典章》总例及事例、《六科给事中》总例及各科事例、《出巡事宜》、《巡抚六察》及《责任条例》等。惠文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝均有所增补。英宗正统四年制定《宪纲条例》，此后历朝将其奉为圭臬。

　　清代在前朝基础上制定了《钦定台规》。《钦定台规》以“钦定”的形式颁布，分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八门，其中每门之下又分若干目，各类、目内按照文件产生的时间排列，间有若干文件附于各类之后。《钦定台规》凭借钦定的权威，肯定了监察机构的特殊地位和功能，提供了监察权行使的法律根据，以便监察机构充分发挥作用。《钦定台规》集秦汉以来监察立法之大成，在结构上已经有总则、分则之分，其立法技术之完备、规范之细密、涉及面之广、制度构建之完整，已达法典化标准。它是我国古代最具权威性和代表性的监察法典，其详备程度在世界监察制度史上亦绝无仅有。

　　中国古代监察立法内容之丰富、体系之完整、应用之广泛，无不展现了中国古代立法者极高的政治智慧和法律智慧。监察规范的法典化，不仅标志着中国古代监察法制的成熟，也彰显出中国古代监察文化作为中华优秀传统法律文化重要内容的历史地位和厚重价值。

　　监察类型专门化

　　中国古代监察制度覆盖国家政务方方面面，可分为行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察、文教监察、科考监察等，还时常派出御史进行专项监察，如巡仓御史、巡漕御史等。

　　行政监察是监察事务的重中之重。行政监察主要是监督行政机构贯彻和实施国家法令与各项政策的情况。查处官员有无专断擅权与违法失职，是监察制度中最重要的内容。比如，东汉时侍御史的职责就是“察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之”；司隶校尉“掌察举百官以下，及京师近郡犯法者”；州刺史“常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最”。行政监察也包括查处官吏贪赃枉法。在《御史九条》《刺史六条》中，都把“吏不廉”作为监察的重点之一。汉代贪污罪已有受所监、受财物、听请、受财枉法、受赇（“以财求事曰赇”）枉法等名目，并区分主守官与监临官应负的责任，对前者的惩罚重于后者。唐代甚至将皇权的行使纳入行政监察范围，并保留到唐朝后期。根据《唐会要》记载，太和三年八月，唐文宗发布敕书：“凡制命颁行，事有不可，给事中职合封进。省审既毕，宣布百司，稽停晷刻，皆著律令。自今尚书省、御史台所有制敕及官属除不当，宜封章上论。其事状分明，亦任举按。”为提高行政效率，使中央政令迅速下达，避免公文壅滞，唐朝专门制定有关文书收发、执行与管理的法律，并建立公文勾检制度。宋代常有朝臣结党，动摇皇权，为皇帝所深忌，因此成为台谏官严加弹劾的对象。熙宁八年，李定、徐禧、沈季长等人因“连朋结党”而遭御史中丞邓绾弹劾。绍圣中，章惇、蔡卞因“植党为奸”之罪，而被监察御史陈次升弹劾。宋朝针对官吏贪恋优惠待遇，官司稽违，玩忽职守，不能及时治事，造成的公文迟滞、行政效率低下，仿照唐勾检制度，建立了“点检”制度。

　　司法是国家运行的重要方面，不仅关系当事人生命财产，也关乎社会稳定和国家长治久安，因此历朝都把监督法律法令实施、维护法律法令统一，作为监察机关的重要任务。在司法监察方面，《秦简·尉杂》规定“岁雠辟律于御史”，史书中也有“（始皇）三十四年，谪治狱吏不直者，筑长城及南越地”的记载，反映了秦司法监察的施行状况。西汉负责司法监察的长官为御史大夫，下设属官治书侍御史二人，“天下谳疑事，则以法律当其是非”；侍御史十五人，负责察举司法官吏违法犯罪，以及弹劾公卿违法等事。唐代要求司法官在审理案件时“得使平允”。贞观元年，太宗谓侍臣曰：“死者不可再生，用法须务存宽简。”唐代还力图发挥监察官的司法监察作用。例如，台官有权参加刑部的官员会议，以就便执行监察。《唐六典》明确规定：“尚书省诸司七品已上官会议，皆先牒报台，亦一人往监。若据状有违及不委议意而署名者，纠弹之。凡有敕令一御史往监，即监察受命而行。”清朝都察院官员通过参加秋审、朝审、热审等重案会审，以及负责审理京控案件，实现司法监察。此外，都察院所属刑科给事中满汉各一人，“分稽刑名”事务。五城察院则负责审理京师五城词讼案件，杖罪以下自行完结，徒罪以上送刑部定案。

　　农业经济和手工业经济等直接关系王朝的兴衰治乱，因此也被纳入监察范围。《秦简·效律》所提到的“计用律不审而赢、不备，以效赢、不备之律赀之，而勿令赏（偿）”，属于秦朝的经济监察法。曹魏时期的经济监察以查农桑为主，制定的《察吏六条》中就有“察犯田律四时禁者”，亦即有违农时。唐朝时期，农业、手工业、商业、对外贸易都取得了前所未有的进步，在监察法中，常见与保证农业生产、户口增殖、减少灾荒、增加财赋相关的规定。无论是监察六法还是皇帝颁发的诏令中，都有经济监察方面的内容，而且除一般性经济监察外，还分派御史进行专门性经济监察，主要包括仓库、赋税、盐铁、钱币四个重要方面。而在清朝，无论国家或皇室、军队，中央或地方，凡财物出纳、税赋征收、经费开支、工程营缮以及违犯财经法纪的行为等，都受都察院监督审计。各官府的会计册籍，均须呈送都察院审核稽考、注销。除六科、十五道的常年定期监察与审计外，清朝还沿用唐代以来巡回监察审计的做法，设立巡仓、巡漕等科道差遣，以便对重大财经活动进行不定期专门监察、审计。因此清朝经济监察领域较宽，涉及漕粮、盐政、税收、仓储、工程以及日常田赋杂税奏销、各衙门向户部支领银物的造册等。

　　除行政监察、司法监察和经济监察之外，还有立法监察、人事监察、军事监察、仪制监察等各类专门监察。在监察类型专门化的背后，蕴藏的是中国古代监察文化中“严治官、宽养民”的核心价值取向。先秦法家代表人物韩非明确提出，“闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民”，他将“吏”比作“木之本”“网之纲”，直言：“吏者，民之本、纲者也。”明朝洪武十年，明太祖派遣监察御史巡按州县时，在明谕中严申：“今汝等出巡天下，事有当言者，须以实论列，勿事虚文。凡为治，以安民为本，民安则国安。汝等当询民疾苦，廉察风俗，申明教化。处事之际须据法守正，务得民情。惟专志以立功，勿要名以取誉。朕深居九重之中，所赖以宣布条章、申达民情者，皆在汝等。汝其慎之。”

　　监察类型的专门化，不仅反映出我国古代监察制度之完善，也将古代“治官”这一宏大目标逐步细化、落实，使得国家对官僚队伍的管理更具可行性和操作性。监察类型的专门化，使得监察工作充分覆盖到不同权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节，对我们今天全面开展监察工作有着一定的借鉴意义。

　　《光明日报》（2025年01月03日 11版）