【典故里的经济学】

　　作者：齐晨阳（清华大学社会科学学院博士后）龙登高（清华大学社会科学学院教授）

　　协济制度是中国传统经济治理中极具特色的一项财政调剂机制，在平衡地区差异、优化资源配置、增强国家整体抗风险能力等方面发挥了关键作用。协济制度机制之灵活、作用之深，生动演绎了中华文明的整体观与协同智慧，也为世界财政史提供了一个独特的跨区域调节样本。

　　协济的概念在文献记载中最早可溯及《续资治通鉴》所载南宋军政协作的案例。作为一项成体系的财政制度，其详细规定多见于明清时期的典章制度。明代协济制度已经建立起来，清代雍正时期明确将全国划分为“仅敷”“不足”“有余”三类省份。仅敷是指当地财政收入和财政支出相对平衡，不足是指地方财政收入少于地方开支，有余是指地方财政收入超过地方开支。在协济制度当中，有余的省份需要把部分收入上解中央，或者向临近并且属于不足类型的省份进行财政转移。例如，陕西和甘肃获得的大部分协济收入来自邻近的河南和山西省，少部分协济收入来自较远的山东和直隶。

　　协济制度既是一种税收转移，也是一种发展援助。在税收转移层面，古代政府的财政支出主要涉及国防与军费支出、维持官僚体系运转的行政支出，以及基础设施、教育等公共品供给支出。其中，战争无疑是最主要的财政负担。协济制度恰恰能够支撑政府的战略重点——边境地区往往面临着军事威胁，税收转移有助于巩固边境地区的安全和稳定。晚清的协济制度在边疆治理方面体现出因时因地制宜的逻辑，新疆与台湾的案例尤为典型：在新疆，户部尚书阎敬铭主持筹划改革，于光绪十一年将年度协饷正式定额为480万两，规定“按年指拨，各省关按限期解送”，即由户部统一指定各省应解数额，各省按既定时限（十二月三成、四月三成、九月四成）完成解送，以确保新疆浩繁军费的有序供应。在台湾，建省初期财政困难，清政府为维持“闽台一体”格局，由福建省从厘金与闽海关项下每年协济44万两（其中厘金24万两、闽海关20万两），闽督杨昌濬与台抚刘铭传密切协商，拟定分年解济的方案，有力支撑了台湾海防建设的起步。回顾历史，直至晚清时期，协济制度依然是维系庞大国家财政运转的重要纽带。

　　在发展援助层面，清廷设有贵州“铅本”与云南“铜本”。前者以官款挹注贵州大定府的铅产，维持了相当规模的矿务运作；后者自康熙后期兴起，政府以协济的方式拨给铜本，是协济制度在资源开发领域的特色实践，二者均体现了以协济促发展的治理方案，亦是政府需求催生活跃市场的历史典范。以“铜本”为例，作为一项成体系的财政调剂机制，清廷每年由户部拨银存贮司库，用于预付工本、脚费支销。这一制度设计，本质上是将中原富庶地区的财政盈余，通过协济渠道转化为边疆矿冶资本，实现跨区域资源配置。在运营机制上，政府以预付工本方式挹注矿厂，煎炼成铜后，须按一定比例即地抽课，所余铜斤作价官买。这既满足了全国铸币之需，也保留了市场运作空间，使滇铜产量自雍正年间的数百万斤跃升至乾隆年间千万斤以上，苏浙闽粤等省皆来采购，矿场获利颇丰，亦吸引两湖两粤人口移居云南，获得就业机会。由此可见，协拨“铜本”不仅是财政转移，更是通过协济机制撬动边疆资源开发、促进资本形成与改善民生的重要契机，表明协济制度“在发展中促进相对平衡”的历史逻辑，亦印证了政府的介入并未扼杀市场活力，反而促成了一个相当活跃的铜矿业市场。

　　无论是从思想渊源、制度演进还是实践运作来看，协济制度在中国都有着深厚的历史积淀，融汇中华优秀传统文化中关于整体统筹与协同治理的智慧。

　　一是体现了中国古代对区域经济差异的深刻认识与资源配置思路。中国幅员辽阔，各地自然条件千差万别，经济发展水平参差不齐。协济制度的建立，正是基于这种客观存在的区域差异，在正常时期，中央政府在严格的考成与会计制度基础上，核定各省的存留与起运比例，进行定额的协济。通过行政手段将富庶地区的盈余调剂给贫瘠或财政紧张的地区，实现“酌盈以剂虚”。这一制度通过跨区域的财政调度，提高了财政资金的空间配置效率，使有限的财政资源得以发挥更大效用。

　　二是体现了古代政府运用宏观调控平衡国家财政的治理能力。协济制度本质上是一种跨区域的财政转移支付。与常平仓主要调节时间维度上的丰歉不同，协济制度侧重调节空间维度上的盈缺。当某省遭遇灾荒或因军事行动导致财政亏空时，中央也会调动邻近省份进行拨付。例如，清代乾隆年间，新疆用兵，其军费多由内地各省协济。这种调控手段有效缓解了局部财政危机对整体财政秩序的冲击，是古代大一统格局下国家治理能力的一种体现。

　　三是体现了“协济为体、市场为用”的经营范式，这在协拨“铜本”中尤为典型。政府为铸币需求深度介入铜矿市场，同时以制度化的交易安排调动民间力量，形成财政与市场间的良性循环。不仅矿民生计改善，地方经济繁荣，而且中央政府也获得了稳定的币材供应与铸币利润。此种模式超越了单纯输血式的协饷援助，已不只是弥补财政亏空，而是将财政调剂、资源开发与边疆经营结合起来，成为大一统国家调动市场力量的典型案例。协拨“铜本”亦体现了互助共济的财政思想：有余省份通过协拨铜本支援边疆，边疆地区则以资源开发回馈全国，形成守望相助的财政共同体。其制度化的资金管理模式，如丙年铜本甲年题拨、乙年春间到滇的预拨机制，以及按年题销、汇造总册的审计程序，更展现出古代财政管理相当精细化的运作水平。

　　协济制度所蕴含的全国统筹、区域协作、重点保障的思想，在近代以来又以“协款”“对口支援”“财政转移支付”等新的形式得以延续。总的来看，协济制度不仅是财政工具，也是国家治理能力的体现，作为大一统国家治理体系中的重要一环，其历史逻辑在于：通过制度化的财政调节，缓解地域差异，集中资源应对重大挑战，从而在广土众民与地理阻隔并存的客观条件下，维系国家的政治统一、经济循环与边疆安宁，或应对突发的灾害与战事。协济制度也为今天推进区域协调发展、完善国家治理体系提供了重要的历史借鉴，它提示我们，唯有摆脱政府与市场二元对立的线性叙事框架，方能真正理解传统中国市场演化路径的独特逻辑与历史价值。

　　《光明日报》（2026年07月07日 11版）